ГлавнаяПолитика

Префектна узурпація: для чого президент змінює Конституцію

Заяви Володимира Зеленського після саміту в Парижі давали українцям надію на те, що спроби закріплення особливостей місцевого самоврядування, а в народі просто «особливого статусу», окупованих частин Донецької та Луганської областей залишились в минулому. Натомість всі чекали конституційних змін, які завершать процес децентралізації влади.

Проте, не так сталося як гадалося. Президентський проект змін до Конституції залишає «правову дірку» для можливого надання ОРДЛО особливого статусу. Зате напрочуд тяжко знайти, де саме у ньому мова про децентралізацію.

З одного боку, районні і обласні ради втратять повноваження оголошувати недовіру керівникам відповідних місцевих органів виконавчої влади. З іншого, префекти, які в силу цих змін перебуватимуть в орбіті влади президента, отримують можливість контролювати діяльність голів громад і місцеві ради. Через це можливі нововведення більше схожі на посилення впливу Банкової, ніж на передання додаткової влади на місця. Запропоновані президентом зміни зачіпають, без перебільшення, кожного українця, тому спробуємо розібратись в основних ідеях проекту і спрогнозувати, який вони можуть мати вплив.

КПВВ 'Золотое'
Фото: dpsu.gov.ua
КПВВ 'Золотое'

Особливий статус для всіх

Проект надає можливість визначати правовий статус адміністративно-територіальних одиниць законом. Це означає, що тепер не тільки окремі райони Донецької і Луганської областей, а й будь-яка інша громада, округ (так відповідно до змін перейменують райони) чи область зможуть розраховувати на свій власний особливий статус. До прикладу, бурштинові райони Волині і Полісся чи Закарпаття або Бессарабія зможуть вимагати для себе ексклюзивних повноважень.

Ще більше можливостей для містечкового сепаратизму закладає норма, яка каже, що «територію України складають громади». Україна є унітарною державою, тому її територія є цілісною і не може складатися з якихось окремих одиниць. Натомість поділ на окремі території із певним рівнем автономії - це ознака федерації.

Такі зміни означають, що теоретично кожна громада може отримати свій власний особливий статус з народними суддями, блекджеком і поліцією, або й взагалі вийти зі складу країни. Бо норма Конституції буде стверджувати, що наша країна не є цілісною, а складається з громад, і одного дня може розпастись десь на півтори тисячі окремих князівств.

Виконавча влада президента

Найбільші проблеми в сучасній історії України були викликані тим, що чи не кожен президент намагався розширювати свій вплив на виконавчу гілку влади. Як наслідок, інститути демократії де-факто згорталися, а люди були змушені захищати їх, виходячи на майдани. Володимир Зеленський, внісши проект змін до Конституції, підтримав президентську традицію - розширювати власну владу.

Фото: EPA/UPG

Проект ліквідує районні та обласні адміністрації. Замість них запровадять інститут префектів, які мають контролювати роботу місцевих органів міністерств та відомств, таких як районні управління освіти чи юстиції. Також вони мають здійснювати нагляд за дотриманням Конституції та законів у діяльності голів громад і місцевих рад.

Префектів призначатимуть за тією ж процедурою, що й зараз використовується для голів облдержадміністрацій. Президент буде їх призначати за поданням уряду. Практика показує, що погодження кадрових призначень з урядом — це не більше, ніж формальність. Якщо президент хоче когось призначити, то уряд не буде сильно опиратися. Процедура звільнення з посади є аналогічною до призначення. Вирішальне слово залишатиметься за главою держави, який не нестиме жодної відповідальності за те, що не розгляне подання Уряду про звільнення префекта. Тож, щоб гарантувати собі збереження крісла, префектові треба бути лояльним до президента, навіть якщо лояльність йде всупереч рішенням Кабміну.

Натомість нелояльних чекає втрата посад точно так само, як було із деякими головами ОДА. Наприклад, звільнення голови Одеської ОДА Максима Степанова пов’язують з тим, що Петра Порошенка розлютив низький рівень підтримки його кандидатури в регіоні у першому турі президентських перегонів.

Окрім звільнення префектам загрожуватиме і “заслання”. Зміни до Конституції зобов’язують їх кожних три роки змінювати округ чи громаду, де вони працюють. Тому недостатньо слухняні префекти ризикують бути переведені зі Львова чи Харкова в малозаселені райони півночі Чернігівщини чи в сільські райони Херсонщини.

Отже, префекти, з одного боку, будуть залежними від президента, а з іншого – матимуть вплив на місцеві управління юстиції, освіти чи культури через повноваження контролювати їхню діяльність. Як наслідок, руками префектів президент забере в уряду виконавчу владу на місцях “під себе”.

Фото: Александр Рудоманов

Місцеве самоврядування президента

Зміни до Конституції надають президенту змогу відстороняти від повноважень мера чи місцеву раду, якщо ті порушили Конституцію та створили загрозу національній безпеці.

Голові громади чи місцевій раді дуже просто її порушити. Всі закони приймаються на виконання Конституції. Якщо голова громади порушує закон - він автоматично порушує Конституцію. Це означає, що навіть невчасне надання мером відповіді на одне з численних звернень громадян є порушенням не лише відповідного закону, але й Конституції.

Далі президенту треба знайти загрозу національній безпеці, а знайти її теж не складно. Саме президент затверджує стратегії національної та воєнної безпеки, які мають містити переліки загроз національній безпеці у відповідних сферах. Такі переліки можуть бути необмеженими.

Наприклад, до переліку загроз національній безпеці можна включити порушення у сфері земельних відносин. Щороку в судах оскаржуються і успішно скасовуються тисячі рішень органів місцевого самоврядування, тому чи не кожна рада і кожен голова громади матимуть ризик втратити посаду, якщо так вирішать президент і його префект.

Суд президента

Президенти й раніше намагались впливати чи тиснути на суди у цікавих їм справах, але ще жоден з них не намагався присвоїти самому собі функції правосуддя. Проводячи децентралізацію, Володимир Зеленський перевершив своїх попередників і пропонує надати йому повноваження попередньо оцінювати конституційність дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування.

Згідно з проектом змін до Конституції, у разі виявлення в діях місцевої влади порушення Конституції, яке загрожує національній безпеці, префект має звернутися до президента.

Останній, підміняючи собою суд, має оцінити, чи є подання обґрунтованим. Якщо так, то президент зупиняє дію відповідного акта, а разом з ним призупиняє повноваження відповідного голови громади або місцевої ради, і звертається до Конституційного суду. Тобто відсторонення від посади настає ще до рішення КСУ і лише на підставі того, що президент і префект припускають, що дії органу місцевого самоврядування неконституційні.

Той же президент призначає замість мера чи ради тимчасового державного уповноваженого, який підконтрольний лише йому. Тож глава держави, як ніхто інший, буде зацікавлений здихатись нелояльних мерів і поставити на їхні місця повністю залежних від себе людей.

Фото: president.gov.ua

На відміну від своїх попередників, які перед виборами були змушені шукати прихильності мерів великих міст, Володимир Зеленський і його наступники завдяки цим змінам перевернуть ситуацію з ніг на голову. Тепер кожен міський голова буде робити все, щоб президент не позбавив його повноважень.

Конфлікт місцевої влади і президента

На додачу до всього, проект не пропонує чіткого розмежування повноважень між органами державної влади на місцях та самоврядуванням. Для місцевого рівня життєво важливими є питання благоустрою, житлово-комунального господарства чи місцевого транспорту. Натомість державна влада на місцях мала би займатися питаннями правопорядку і освіти. Таким чином, місто би забезпечувало потреби городян у зручних автобусах і комфортних парках, а мери би не змогли створити приватні армії чи проводити свою власну мовну політику у сфері освіти.

Відсутність такого розподілу повноважень в проекті змін до Конституції запускає боротьбу між місцевим самоврядуванням і президентом за владу в громадах. Останній буде намагатися затиснути у свою сферу впливу місцеві ради і мерів через контрольні повноваження префектів. Натомість мери природно хотітимуть гарантій тих повноважень, які є, і більшої свободи власних дій. Її може дати закріплення особливого статусу того чи іншого міста, округу або області в спеціальному законі.

Як би не було парадоксально, але начебто зміни щодо децентралізації одночасно містять у собі ризики встановлення президентської диктатури і розпаду країни на окремі громади з особливими статусами. І це не кажучи про ряд менших, але теж небезпечних помилок проекту як то руйнація публічної служби та незрозумілий правовий статус префектів.

Проект в такій редакції створює куди більше загроз, ніж вирішує проблем. Законопроекти про внесення змін до Конституції, на відміну від звичайних проектів законів, неможливо доопрацьовувати між голосуваннями, тому президенту було б варто відкликати зареєстрований текст і суттєво доопрацювати його, поки ще є така нагода.

Назар Заболотний, аналітик ГО “Центр UA”
Читайте главные новости LB.ua в социальных сетях Facebook, Twitter и Telegram