Общемировая практика
Передача портов в концессию – стала общепринятой мировой практикой. В Украине концессионная деятельность регулируется законом «О концессиях» и рядом подзаконных нормативно-правовых актов. Данный закон был принят еще в 1999 году и с тех пор не претерпел существенных изменений.
Концессия предусматривает предоставление соответствующих государственных активов в управление, эксплуатацию (в том числе для целей модернизации, реконструкции или создания новых объектов) частному инвестору (концессионеру) в обмен на оплату со стороны последнего согласованного размера концессионных платежей. В зависимости от целевого назначения и объекта концессии все концессионные договоры, заключаемые согласно действующему законодательству Украины, делятся на три группы:
•договора, в рамках которых объектом концессии выступает существующее государственное имущество, а концессионер получает право на его эксплуатацию;
•договора, предусматривающие не только право концессионера на эксплуатацию существующего объекта концессии, но и его обязательство реконструировать такой объект и/или осуществить на его базе строительство новых объектов;
•договора, предусматривающие обязательства концессионера осуществить строительство нового объекта на свободной территории и его последующую эксплуатацию.
В концессию могут предоставляться объекты как государственной так и коммунальной собственности. Перечень сфер хозяйственной деятельности, объекты которых могут передаваться в концессию, определен законом. Минимальный срок договора концессии, предусмотренный украинским законодательством составляет 10 лет, а максимальный – 50 лет. Методика расчета концессионного платежа определяется на основании постановления Кабинета Министров Украины от 12 апреля 2000 года № 639.
Постановлением Кабинета Министров Украины от 15 октября 2012 года №1055, был дополнен Перечень объектов права государственной собственности которые могут предоставляться в концессию, в который были включены все 18 украинских портов. По заявлению Министерства инфраструктуры, порт «Южный» будет сдан в концессию первым – правда, не раньше 2019-2020 годов. Однако, расчеты показывают, что выигрыш государства от сдачи данного порта в концессию сомнителен.
На сегодняшний день рыночная стоимость ГП «МТП «Южный» (NPV) составляет 3,6 млрд. грн. или 226,8 млн. долл. Концессионный платеж за год – 92,9 млн. грн. (при этом прибыль порта за 2014 год составила 420 млн. грн.). Таким образом, в случае концессии размер поступлений в государственный бюджет от ГП «МТП «Южный» будет примерно в 5 раз меньше тех средств, которые государство получает сейчас. Стоит отметить, что для увеличения пропускной мощности железнодорожных путей на 10 млн.тонн в год государству либо концессионеру необходимо будет вложить около 1,1 млрд. грн., а объем всех инвестиций вместе с созданием дополнительной технологической линии составит 1,8 млрд. грн. При необходимости, осуществить такие капиталовложения вполне возможно реинвестируя прибыль ГП «МТП «Южный», то есть, для этого нет необходимости привлекать концессионера. Кроме того, по закону (который мы подробнее рассмотрим ниже) концессионер не принимает на себя инвестиционный риск. Это означает, что после сдачи ГП «МТП «Южный» в концессию, на срок от 10 до 50 лет, государство станет получать лишь 20% от поступлений в бюджет за 2014 год.
Риски и угрозы
Как уже было сказано, концессионное законодательство давно не пересматривалось, поэтому в нем заложены определенные риски, которые ставят под сомнение прозрачность процедуры концессионного конкурса.
Следует отметить, что национальное законодательство не предусматривает обязательного требования относительно обоснования целесообразности передачи того или иного объекта в концессию от ответственных ведомств. Это может привести к злоупотреблениям при определении объектов подлежащих концессии.
Также, если на участие в объявленном концессионном конкурсе подал заявку только один претендент, концессионный договор может быть заключен уполномоченным органом путем согласования существенных условий договора. В случае заинтересованности объектом одним претендентом, это может означать, что условия конкурса изначально выписаны под конкретного кандидата.
Но это совсем не значит, что нельзя сдавать порт в концессию единственному претенденту. В этом случае государству путем привлечения независимых компаний следует определить максимальный и минимальный размер тарифа во избежание спекуляций. Эта мера, при правильном использовании послужит сдерживающим фактором от изменения тарифа на монопольном или олигопольном рынке, которым является портовая индустрия, а также послужит стимулом для минимизации затрат концессионером и увеличению грузооборота.
Вызывает опасение сжатый срок подачи заявок на участие в концессионном конкурсе. По закону на это предоставляется всего 60 дней. Этого времени явно недостаточно для подготовки проработанных предложений. Следовательно, могут возникать предпосылки для передачи актива в концессию заранее осведомленным об условиях конкурса лицам.
Кроме того, законодательство не дает четкого определения основных критериев концессионного конкурса. Указывается, что информация об обязательствах концессионера может быть предоставлена ему по запросу, но после объявления условий конкурса. Таким образом, концедент может свободно трактовать требования к конкурсантам, не основываясь на четкой методологии, а также затягивать с ответом за счет времени, отведенного конкурсанту на подачу заявки. В связи с этим, могут возникнуть ситуации, когда победителем конкурса станет компания, которая объективно не предложила лучшие условия для концессии.
Еще один недостаток закона – это отсутствие подробного перечня необходимой документации для подачи заявки на участие в конкурсе. Такой подход может привести к путанице и отсеиванию кандидатов по формальным признакам, которые могли стать наиболее эффективными концессионерами, но не подали документов, которые концессионная комиссия определила как наиболее важные.
Вызывает вопросы также часть 5 статьи 15 Закона - «в случае улучшения имущества полученного в концессию которое осуществлено за счет средств концессионера, либо создания концессионером имущества во исполнения условий концессионного договора концедент обязан возместить концессионеру расходы понесенные в связи с указанными улучшениями, либо стоимость созданного имущества в части которая не была компенсирована концессионером в результате концессионной деятельности в соответствии с условиями концессионного договора».
Такая формулировка ставит под вопрос сам смысл концессии, целью которой является модернизация актива за средства инвестора, а не за счет госбюджета. В этом случае именно государство принимает на себя инвестиционные риски концессионера, поскольку при невозможности окупаемости улучшений либо созданного концессионером имущества разница будет покрыта государством.
Вызывает нарекания методика расчета концессионных платежей, в соответствии с которой размер годового концессионного платежа рассчитывается, исходя из привязки к средним затратам, поскольку это не дает стимулов для увеличения эффективности (снижения затрат) и увеличения объемов перевалки. Фактически, при подаче заявок участники конкурса не будут конкурировать между собой, предлагая наиболее высокий концессионный платеж, в следствии чего не удастся выявить наиболее эффективного потенциального концессионера.
Помимо этого, возможны спекуляции с показателями фондоотдачи, например, как это было в 2010 году, когда Министерство транспорта и связи пересмотрело стоимость фонда портов в сторону увеличения в 2,8 раза, что привело к падению показателей фондоотдачи отрасли в целом и значительно снизило размер показателя концессионных платежей.
Существующий подход к определению концессионных платежей основывается на рыночной стоимости актива для передачи в концессию, что может привести к различного рода злоупотреблениям методикой определения рыночной стоимости. Целесообразнее оценивать рыночную стоимость актива в концессии, а не актива как такового, но такая оценка может быть достаточно сложной, трудоемкой и занять большее количество времени. В качестве примера можно привести европейскую практику, согласно которой размер концессионного платежа является элементом конкурса, что, помимо прочих выгод, выступает дополнительным стимулом для минимизации затрат концессионером.
Украинская концессия по европейским стандартам
Для того, чтобы осуществлять передачу в концессию с максимальной выгодой как для государства так и для инвесторов, следует проводить ее в соответствии с мировыми стандартам.
Так, согласно общепринятой практике, победителем концессионного конкурса является кандидат, который соответствует не одному, а целому ряду критериев. Некоторые критерии (как правило, размер концессионного платежа), - достаточно гибкие. Согласно ним победитель определяется, исходя из наиболее привлекательного предложения. По другим критериям - определяются минимальная или максимальная планка (например, размер инвестиций или размер тарифа).
В мире также широко используются следующие критерии: фиксированная и переменная части концессионного платежа, размер субсидий (в случае, если актив убыточный), максимальный размер тарифа, минимальный объем инвестиций в объект, минимальная дисконтированная по доходам стоимость актива в концессии, а также требования к участнику тендера (опыт, размер доходов, стоимость активов). При этом каждому показателю разработчик условий концессии присваивает свою степень важности, исходя из целей, которые ставит перед собой государство.
Такими целями могут быть: улучшение благосостояния клиентов, увеличение поступлений в госбюджет или рост стоимости актива. Примером распределения важности каждого из показателей могут служить условия тендера на передачу в концессию контейнерного терминала в порту Бургас (Болгария). По сути, государству следует предоставлять актив концессионеру только в том случае, если концессионный платеж будет выше, чем максимальная прибыль, которую сможет получить государство самостоятельно, без передачи актива в концессию.
Поэтому необходимо указывать в условиях концессионного конкурса минимальный размер инвестиций в актив согласно формуле, представленной независимыми экспертами, или указывать минимально необходимый объем работ. При этом в законе следует установить, что даже при использовании формулы, минимальный объем инвестиций может корректироваться в сторону увеличения. Одним из контрольных критериев реализации инвестиционных обязательств может быть соответствие рыночной стоимости объекта после концессии его рыночной стоимости на момент его передачи.
Также необходимо исключить из Закона требование о возмещении концессионеру инвестиций в объект за счет государства. При существовании такой нормы закона не будет достигнута ни одна из возможных целей концессии, а государству такой механизм абсолютно невыгодный.
Еще одно важное изменение – обоснование рациональности передачи объекта в концессию. Прежде чем включать тот или иной объект в список для концессии, следует провести подробное исследование рациональности такого действия. Данное исследование должно включать, как минимум, юридический и финансовый due diligence, а также выводы технологической и экологической экспертиз, произведенных независимыми компаниями. Пример – концессионное законодательство Болгарии (Concessions Act)
В законе также необходимо четко прописать детальные критерии для определения победителя и указать подробный перечень документации для подачи заявки на участие в концессионном конкурсе. Внедрение таких принципов позволит значительно повысить прозрачность концессионных конкурсов и увеличит эффективность объектов, передающихся в концессию, для государства и общества.