З початку пандемії COVID-19 в системах державних фінансів багатьох країн світу відбувалися такі радикальні зміни:
- дія класичних автоматичних стабілізаторів кризового періоду, що проявлялася як зниження податкових надходжень і зростання циклічних витрат;
- боротьба з економічною та епідеміологічною кризою, що вимагала суттєвого пом’якшення фіскальної політики та впровадження її дискреційних заходів (сума фіскальних пакетів порятунку в світі вже сягнула 14 трлн дол. США);
- криза систем охорони здоров'я, що спонукала до виділення додаткових бюджетних ресурсів на медичні цілі і призводила до порушення встановлених фіскальних правил (лімітів бюджетного дефіциту, державного боргу, ін.).
Процеси в сфері державних фінансів України та видаткова політика держави в 2020 році частково наслідували загально-світові тенденції, але мали й національну специфіку.
В абсолютному вираженні фінансування видатків державного бюджету в 2020 р. було збільшено на 19,8%, а видатків Зведеного бюджету – на 16,2% відносно 2019 р. (при тому, що номінальний ВВП збільшився лише на 2,4%).
У розрізі економічних категорій видатків Зведеного бюджету найбільшого приросту фінансування у 2020 році щодо попереднього було досягнуто за статтями: а) субсидії та поточні трансферти підприємствам (+1,3% ВВП); б) оплата праці в бюджетній сфері (+1% ВВП); в) соціальне забезпечення (+0,3% ВВП); г) капітальні видатки (+0,3% ВВП). Динаміка видатків бюджету за економічною класифікацією в 2018-2020 роках представлена на рисунку 1.
Як бачимо, в 2020 році не відбулося значного посилення інвестиційної спрямованості державних видатків. Так, абсолютна сума капітальних видатків Зведеного бюджету збільшилася із 156 млрд грн у 2019 р. до 169 млрд у 2020 р. А відносна величина капітальних видатків бюджету (в % до ВВП) зросла з 3,9% до 4,2%. Капітальні видатки державного бюджету також фінансувалися на більш високому рівні в 2020 р. відносно попередніх років, але приріст фінансування становив всього 0,3 – 0,4% ВВП.
Особливу увагу громадськості привертав феномен кардинального збільшення фінансування Державного агентства автомобільних доріг України: з 26,5 млрд грн у 2018 р і 35,1 млрд у 2019 р. до 91,7 млрд грн. у 2020 р. Але скоромний сумарний приріст капітальних видатків Зведеного бюджету (на 0,3% ВВП за 2020 р.) сигналізує про те, що збільшення фінансування дорожнього господарства на 1,5% ВВП відбувалося здебільшого за рахунок перерозподілу капітальних видатків між окремими складовими. Так, у 2020 р. номінально зменшилися витрати бюджету на придбання обладнання і предметів довгострокового користування, а також капітального будівництва / придбання.
Рис. 1. Динаміка видатків Зведеного бюджету за економічними категоріями в % до ВВП у 2018-2020 роках
Джерело: розраховано автором за даними Державного казначейства
Таким чином, в публічному секторі України інвестиційного прориву не відбувається, а структура видатків Зведеного та державного бюджетів України демонструє консервацію споживчої економічної моделі, яка утримує переважну масу населення в лещатах бідності. А між тим, масштабні та ефективні державні інвестиції в інфраструктуру та інноваційні виробництва могли б стати потужним чинником підвищення продуктивності факторів виробництва та акселератором економічного зростання в країні. Але на заваді цьому процесу стоять як хронічний дефіцит бюджетних коштів, так і неспроможність державних органів проводити якісне стратегічне планування із чітким визначенням цілей діяльності держави та засобів їх досягнення.
Корисну інформацію надає і аналіз видатків бюджетів за функціями держави. Порівняння темпів зростання видатків за окремими функціями відносно попереднього року дозволяє встановити дійсні пріоритети витрачання державних коштів у 2020 році (табл. 1).
Так, найвищими темпами приросту фінансування характеризувалися такі компоненти видатків Зведеного бюджету:
- дорожнє господарство – приріст на 65 млрд грн або на 96%;
- охорона здоров'я – на 47,4 млрд грн або на 36,9%;
- оборона – на 13,8 млрд грн або на 12,9%;
- трансферти Пенсійному фонду – на 20,5 млрд грн або на 11,3%;
- громадський порядок, безпека і судова влада - на 15,8 млрд грн або на 11%.
Сферами-аутсайдерами за отриманими обсягами бюджетного фінансування в 2020 році стали:
- житлово-комунальне господарство – скорочення фінансування на 2,3 млрд грн або на 6,7%;
- духовний та фізичний розвиток – приріст на 0,1 млрд грн або на 0,3%;
- державне управління – на 0,6 млрд грн або на 0,7%;
- освіта - приріст на 13,5 млрд грн або на 5,7%.
При виконанні бюджету 2020 року найменшими обсягами недофінансування відносно річного плану характеризувалися сфери, що мали пріоритетне значення для держави, а саме:
- оборона – невиконання плану фінансування на 1,7%;
- громадський порядок, безпека і судова влада – на 3,1%;
- соціальний захист і соціальне забезпечення – на 2,6% (див. рис. 2).
При сумарному недофінансуванні видатків зведеного бюджету на 6,3% найбільшими обсягами неотриманого фінансування відзначалися такі сфери:
- охорона природного середовища – невиконання плану на 20%;
- обслуговування державного боргу – на 11,8%;
- економічна діяльність – на 9,4%;
- державне управління – на 8,5%;
- духовний і фізичний розвиток – на 8,4%;
- освіта – на 7,4%.
Загальний обсяг виплат з погашення й обслуговування державного боргу в 2020 р. сягнув величини 506,8 млрд. грн або 12,7% ВВП, а видатки на обслуговування боргу складали 3% ВВП. Питома вага видатків на обслуговування боргу в загальному обсязі видатків бюджету досягла 9,4%. Високий тягар обслуговування боргів в Україні є однією з причин критичного стану сфери розвитку людського капіталу в Україні та суттєвого недофінансування напрямів діяльності держави, відзначених вище.
Таким чином, аналіз виконання бюджетного плану та темпів збільшення бюджетних асигнувань відносно попередніх років дозволяє зробити висновки про фактичні пріоритети витрачання бюджетних коштів у 2020 році. Ними стали дорожнє господарство; охорона здоров'я; оборона; громадський порядок, безпека і судова влада. З іншого боку, значними сумами недофінансування відзначалися функції державного управління, освіти, духовного і фізичного розвитку, охорони природного середовища.
Отже, в 2020 році органи державної влади України зосереджували обмежені бюджетні ресурси на вкрай важливих для країни напрямах, пов'язаних із збереженням здоров’я населення, захистом країни від зовнішнього ворога, а також відбудовою дорожньої інфраструктури країни. І це було цілком виправданим в умовах пандемії, економічної кризи та триваючої військової агресії. Але негативної оцінки заслуговують державні рішення щодо утримання «на голодному пайку» сфер освіти, духовного і фізичного розвитку, які з часу радикальних реформ 2014-2015 рр. перебувають у напівзруйнованому стані. З іншого боку, практика перманентного нарощування видатків на правоохоронні і судові органи також не є обґрунтованою. Такі видатки відносяться до державного споживання, яке не сприяє збільшенню людського чи фізичного капіталу країни і незначною мірою впливає на сумарну продуктивність факторів виробництва.
У 2021 році нагальними завданнями бюджетної політики в Україні, як і багатьох країнах світу, є продовження політики соціального захисту вразливих верств населення та стимулювання підйому економіки, в тому числі через надання субсидій (пільгових кредитів) життєздатним підприємствам і фінансування державою необхідних інвестицій.
У цьому контексті доречними є застереження фахівців МВФ, які говорять про небезпеку передчасного припинення фіскальної підтримки економіки та необхідність її продовження, щонайменше, до кінця 2021 р. з метою підживлення економічного зростання та пом'якшення деструктивних наслідків пандемії. Дотримання таких орієнтирів та покращення структури бюджетних видатків повинні зробити свій внесок у забезпечення посткризового відновлення економіки, збереження соціальної стабільності в Україні та формування основ для стійкого та динамічного зростання економіки.