Досліджуючи історію впровадження децентралізації на європейських теренах, в якості примітної особливості важливо відмітити те, що цей процес майже всюди, так чи інакше, зустрічав опір місцевих громад (особливо, на початкових етапах). Саме тому серед органів центральної влади доволі поширеним було явище вдавання до методів примусу й нехтування думкою жителів цих громад. Ситуація змінилася лише в нульові роки ХХ сторіччя, та й то не скрізь, й не кардинально.
Британський досвід
Реформи в Великобританії (далеко не перші в історії її місцевого самоврядування) почалися в 1996 році. Низовою одиницею територіального об'єднання визнається Прихід, обов'язковим критерієм при виділенні якого є можливість безпосередньої комунікації між усіма його жителями.
Примітним для англійських реформ є те, що на низових рівнях територіальних об'єднань не передбачено будь-якого поділу органів місцевого самоврядування на представницькі та виконавчі. Щось подібне, до речі, було задумано і більшовиками, коли вони говорили про «Ради як працюючі корпорації».
Досвід процесу децентралізації в державах Скандинавії
У Скандинавських країнах основний акцент при реформі місцевого самоврядування був зроблений на забезпечення економічної незалежності місцевих громад, розвиток в них кооперативного руху і приватно-державного партнерства, мережі соціальних служб та системи цивільної комунікації.
Історія впровадження реформи в країнах Південної Європи, Франції та Іспанії
Для країн Південної Європи, а також Франції та Іспанії, всі реформи проводилися лише при дотриманні повної добровільності участі громад в них. Як не парадоксально, в кінцевому рахунку це призвело до того, що більшість реформ залишилося не завершеними або від них відмовилися ще до законодавчого їх проголошення або ж відразу після нього. Потреба ж у трансформації місцевого самоврядування компенсується в цих країнах створенням різних об'єднань місцевих громад, підписанням й реалізацією різних угод, як між самими громадами, так й між громадами та центральною владою (включаючи сюди угоди з окремими міністерствами або загальнонаціональними публічними корпораціями і службами). Для подібних форм навіть був визначений спеціальний термін, - мережа міжмуніципальних об'єднань (intercommunalité). Примітно, що в результаті такого підходу, наприклад, у Франції, налічується близько 35000 муніципальних утворень, межі яких, а також повноваження їх посадових осіб, не змінювалися з часів Великої революції, тобто, з кінця XVIII століття.
Досвід польських сусідів
Для України дуже і дуже корисним буде вивчення досвіду Польщі під час проведення місцевих реформ. Розпочата реформа була ще в 1989 році, відразу після падіння комуністичного режиму. Для громадян Польщі та її політичного класу, ця реформа стала однією з найважливіших серед усіх інших. Поляки виправдано вважають, що неможливо побудувати демократичне і правове суспільство там, де не буде для цього місця. А таким місцем може бути тільки територіальна громада й, ніяк, не парламент або президентський палац.
Примітно, що в Польщі, реформа місцевого самоврядування була розділена на кілька етапів. Важливим є те, що кожний наступний етап починався тільки після того, як реалізація попереднього досягала певних заздалегідь сформульованих цілей, виражених через певні кількісні показники. З цим пов'язана і різна тривалість етапів. Даний факт не варто розуміти так, що на самому початку реформ було відсутнє їх цілісне бачення. Всі етапи, критерії їх реалізації були розроблені і прийняті суспільством ще на самому початку. Надалі ж, вони лише уточнювалися.
Істотним, на мій погляд, моментом польських реформ було й те, що вони отримали конституційне закріплення. Так, стаття 15 чинної Конституції Республіки Польща, безпосередньо закріплює принцип того, що «територіальний устрій держави забезпечує децентралізацію публічної влади». Стаття 16 Конституції Польщі визнає населення кожної територіальної одиниці її самоврядним співтовариством (територіальним колективом) і закріплює його право брати участь у здійсненні публічної влади, а також те, що серед них є публічні функції, які співтовариство виконує від свого імені і під свою відповідальність.
Що можна зробити для успішності реформи в Україні?
Вважаю важливим наголосити на тому, що, звичайно, сліпе перенесення вдалого досвіду європейських держав на українську площину – це безглуздий намір. Цілком очевидний факт, що кожна держава має свої характерні особливості, ресурсні можливості та потенціал. Тому, вдаючись до залучення успішних проектів з-закордонної практики, необхідно зважати на специфіку кожної окремої країни. Адже немає єдиного «рецепту» успіху. Те, що можна реалізувати в одній державі, доволі часто, є нездійсненним навіть в сусідній країні.
Повертаючись до українських реалій, хотілося би закцентувати увагу на проблемах впровадження реформи децентралізації, зважаючи на її фінансовий блок.
Як я вже зазначав в своєму минулому матеріалі про головні «гострі кути» на шляху успішного впровадження реформи децентралізації, однією з головних проблематик, які перешкоджають достатньому рівню наповнення грошовими коштами місцевих бюджетів, є поширена ситуація, коли ті чи інші підприємства, виробничі потужності яких фактично знаходяться на територіях громад , ніяких податків в їх бюджет взагалі не платять. Це явище викликано тим, що оплата податків здійснюється за адресою реєстрації фізичної особи, а не за місцем розташування виробництва. Здебільшого такі фірми зареєстровані в найбільших українських містах, таких як Київ, Одеса, Харків, Дніпро чи Львів.
Виходячи з цього, необхідно сказати про те, що вже давно назріла необхідність внесення до Податкового кодексу норми, яка передбачає внесення податків не за місцем реєстрації юридичної особи, а за місцем розташування виробничих потужностей.
Примітно, що саме таким шляхом пішла в реформі місцевого самоврядування Німеччина. У цій країні, податки, які вносить до бюджету юридична особа, розділили на податки цієї особи як такої, і податки з її структурних підрозділів, розташованих поза місцем знаходження органу управління. Останні, відповідно, передаються до бюджету тієї громади, де вони розташовуються. Примітно так само, й те, що в Німеччині ж, на конституційному рівні (в статті 104а Конституції) закріплено положення про те, що «дозволяється наділяти муніципалітети новими завданнями / повноваженнями тільки в тому випадку, якщо на це тимчасово виділяються відповідні фінансові кошти ( принцип конексії) ». Причому, дана норма зараз перенесена й до конституцій федеральних земель, в якості їх компетенцій.
Узагальнюючи існуючі проблеми муніципальної реформи, хочеться звернути увагу на необхідність якнайшвидшої повної імплементації положень Європейської хартії місцевого самоврядування. Неабияку важливість приведення не тільки нашого законодавства, скільки підзаконних нормативних актів, у відповідність до неї. Тому, в якості дороговказу на шляху до ефективного впровадження реформи децентралізації, ми повинні слідувати положенням, прописаним в статті 9 Хартії: «Органи місцевого самоврядування мають право в рамках національної економічної політики на володіння своїми власними достатніми фінансовими ресурсами, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень. Фінансові ресурси органів місцевого самоврядування повинні відповідати функціям, передбаченим конституцією або законом. Як мінімум, частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування повинна поповнюватися за рахунок місцевих податків та зборів, розмір яких органи місцевого самоврядування мають повноваження встановлювати в межах, які регулюються законом.
Фінансові системи, які складають підґрунтя ресурсів місцевих органів самоврядування, повинні бути досить різноманітними й гнучкими таким чином, щоб слідувати, наскільки це практично можливо, у відповідності до реального зростання вартості виконуваних ними власних повноважень. Захист більш слабких у фінансовому відношенні органів місцевого самоврядування передбачає запровадження процедур бюджетного вирівнювання або аналогічних заходів, спрямованих на подолання наслідків нерівномірного розподілу потенційних джерел фінансування, а також тягара витрат. Такі процедури або заходи не повинні обмежувати свободу вибору органів місцевого самоврядування в межах їхньої власної компетенції. Надані місцевим органам самоврядування субсидії, по можливості, не повинні призначатися для фінансування конкретних проектів. Надання дотацій не повинно завдавати шкоди основоположному принципу вільного вибору органами місцевого самоврядування політики в сфері їхньої власної компетенції».