За 25 лет украинские власти так и не решились на настоящую реформу пенсионной системы. Результат – у работающих украинцев нет никаких стимулов платить пенсионные взносы; хронически дефицитный Пенсионный фонд, давящий на госбюджет; при этом Украина тратит на пенсии чуть ли не больше всех в мире (в % от ВВП) и до недавнего времени имела очень высокие «трудовые налоги», стимулирующие бизнес к уходу в тень.
Более 13 лет назад, 9 июля 2003 года, Верховная Рада Украины приняла Закон “Об обязательном государственном пенсионном страховании”. Закон должен был сдвинуть с патовой ситуации «пенсионный вопрос». Новый закон предусматривал проведение в Украине системной пенсионной реформы, создание солидарной, обязательной государственной и частной накопительной пенсионных систем, а также привязывал уровень пенсий к длительности профессионального стажа и размеру заработной платы в Украине.
Закон получил высокие оценки со стороны партнеров Украины. “Правительство Украины в последнее время продемонстрировало хороший прогресс и принятие комплексного плана пенсионной реформы…”, – говорится в экономическом меморандуме Всемирного банка по Украине (декабрь 2004 года).
На практике Закон не привел к реальной реформе, не решил проблему постоянного дефицита Пенсионного фонда, не обеспечил внедрение государственной накопительной системы пенсионного обеспечения и не смог гарантировать достойный уровень пенсионного обеспечения для своих граждан.
Чтобы понять, почему так произошло, необходимо посмотреть на историю пенсионной реформы в Украине.
Дорогая пенсия
Первые разговоры о том, что в Украине нужно вводить пенсионное страхование и накопительное государственное пенсионное страхование, начали вестись в Украине еще в 1994 году, говорит заместитель министра социальной политики Виктор Иванкевич, который уже более 20 лет вовлечен в работу пенсионной системы.
“В 1996 году при поддержке USAID была создана рабочая группа по разработке реформы, в которую вошли народные депутаты, представители Кабмина, Пенсионного фонда, украинские и зарубежные эксперты. Для пущей продуктивности группу на три месяца десантировали в санаторий в Конча-Заспе под Киевом, где она в режиме нон-стоп разрабатывала проект реформы”, – рассказывает Иванкевич. Тогда проект был даже внесен на рассмотрение парламента, но затем был отозван на доработку.
В августе 1998 года в рамках программы МВФ “Механизм расширенного кредитования” (Extended Fund Facility) Украина дала уже первое официальное обязательство провести пенсионную реформу.
«Украина обязуется разработать системную программу (пенсионной) реформы, которая будет включать накопительную систему пенсионного обеспечения и постепенное повышение пенсионного возраста”, –программа с МВФ, август 1998-го. Реформа была необходима: резко вырос дефицит Пенсионного фонда, при этом пенсионная система не справлялась с задачами социальной поддержки.
Еще в начале 1990-х годов Пенсионный фонд Украины сводился с профицитом. Затем соотношение числа работающих, делающих пенсионные взносы, и пенсионеров, получающих пенсии за счет этих взносов, стало стремительно ухудшаться: в лихие 1990-е значительная часть бизнеса ушла в тень, перестав в принципе делать взносы в Пенсионный фонд, говорится в исследовании Всемирного банка “Пенсионная реформа, рост и рынок труда в Украине” (Мишель Рибу и Хоакан Чу, 1997). Всего за два года, с 1991-го по 1993-й, отношение зарплат к ВВП в Украине сократилось с 45 до 23%. Это ускорило и усугубило негативные демографические и экономические тенденции.
Как итог, в 1993-м дефицит Пенсионного фонда, измеряемый по методологии Всемирного банка, составил 1% ВВП, а в 1996 году – уже 2,6% ВВП, говорится в исследовании “Украина: реформируя пенсионную систему” экономиста ВБ Чейх Кейна, проведенном в 1996 году.
К 2000 году благодаря ряду мер, предпринятых правительством, ситуацию с поступлениями в Пенсионный фонд удалось нормализовать: его доходы вновь превысили расходы. Но системные проблемы пенсионной системы никуда не делись. Это крайне низкий размер пенсий и практическое отсутствие взаимосвязи между зарплатой и будущей пенсией, что совсем не стимулирует платить взносы в Пенсионный фонд.
Попытка президента
«После выхода на пенсию украинцы теряют в среднем 2/3 своего дохода, а те, кто получал высокую зарплату, теряют до 90% дохода, в то время как в среднем по ЕС – не больше 40%», – заявил президент Леонид Кучма в своем послании к Верховной Раде в октябре 2001 года.
Кучма признавал, что для решения этих проблем необходимо реформирование солидарной пенсионной системы и параллельное создание обязательной государственной и частной накопительных пенсионных систем. Еще в 1998 году Кабмином был подан в Раду первый проект Закона “Об обязательном государственном пенсионном страховании”. “Если бы Украина сделала тогда несколько непопулярных шагов, она еще могла бы себе позволить одновременное внедрение и обязательной, и накопительной системы пенсионного страхования”, – считает Роман Шпек, в то время – председатель Национального агентства по вопросам развития и европейской интеграции.
Дальше свое слово сказали депутаты. История принятия этого законопроекта напоминает законодательный триллер. Пять раз президент присваивал проекту статус «неотложный». Четыре раза в Раду вносился законопроект “на замену”. (В обновленной версии закона от 2000 года появилась норма о повышении пенсионного возраста до 60 лет для женщин и до 65 лет – для мужчин.) Несколько раз проект закона отклонялся комитетами, не регистрировался в сессионном зале ВР или не получал необходимого количества голосов во время голосований. Итоговый документ был принят лишь через пять лет после подачи его первой версии, в 2003 году, со вступлением в силу с января 2004 года.
Невезучий Закон
Но когда многострадальный законопроект приняли, создать на его базе нормальную пенсионную систему уже было почти невозможно.
Во-первых, в ходе рассмотрения законопроекта в парламенте из него была изъята важная с точки зрения долгосрочной устойчивости пенсионной системы норма о постепенном повышении пенсионного возраста до 60 лет для женщин и до 65 лет для мужчин.
Во-вторых, законопроект не решал проблемы привилегированных пенсий: «VIP-пенсионеры» продолжали получать пенсии намного больше, чем требовала экономическая целесообразность (исходя из размеров их взносов в Пенсионный фонд).Также закон не решал проблему слишком высокой налоговой нагрузки на Фонд оплаты труда, связанной с пенсионными отчислениями.
В-третьих, вступление в силу второго уровня пенсионной реформы (обязательное государственное накопительное страхование) было отложено “на потом” – до принятия отдельного закона о запуске накопительного фонда обязательного пенсионного страхования. “В момент принятия реформы профильный комитет ВР по пенсионной реформе возглавляли коммунисты. Они понимали, что второй уровень накопительной системы Украине нужен, но их идеологические догмы не позволяли им “подписаться” под таким капиталистическим инструментом, как обязательная накопительная система”, – говорит Иванкевич.
После принятия пенсионной реформы прошло уже 13 лет, но “потом” так и не наступило.
Наконец, время принятия закона сделало его жертвой политической конъюнктуры в Украине.
Бал популизма
В течение всего периода своей второй каденции президент Леонид Кучма декларировал свою поддержку пенсионной реформе.
Но в 2004 году, когда закон вступил в силу, Украина готовилась к президентским выборам, и политическая конъюнктура взяла верх над экономической целесообразностью.
В течение 2004 года правительство Виктора Януковича несколько раз серьезно повысило пенсионные выплаты. Если 1 января 2004 года размер минимальной пенсии в стране составлял 102,8 грн, то спустя 9 месяцев – 294,6 грн. Последующие «оранжевые» правительства подхватили эстафету административного повышения пенсий. “Начиная с 2003-го, когда была принята пенсионная реформа, до 2005 года ВВП Украины вырос на 15%, минимальная заработная плата – на 30%… в то же время реальная минимальная пенсия – почти на 190%”, – пишут исследователи Александра Бетлий и Ларс Хандрич.
Такая щедрость разрушила важное предусловие для внедрения обязательной накопительной системы пенсионного страхования – бездефицитность ПФ. “Текущая несбалансированность солидарной пенсионной системы встала на пути амбициозной пенсионной реформы 2003 года”, – отмечали Бетлий и Хандрич. Расходы на пенсионное обеспечение выросли с 8% ВВП в 1996 году до 15% ВВП в 2005-м. Трансферы из госбюджета на покрытие дефицита ПФ выросли с 0% в 2003 году до 3,7% в 2005-м.
«Покупка» электоральной лояльности пенсионеров стала тенденцией. С 2002 по 2010 годы минимальный размер пенсий вырос в 9 раз в реальном выражении, в то время как средний размер зарплаты – базы начисления пенсионных взносов – лишь в 3,4 раза.
Украина оказалась в колее пагубной для госфинансов спирали. Наращивая пенсионные расходы, она увеличивала дефицит Фонда. Одновременное ухудшение демографической ситуации снижало возможные опции для решения проблемы. И чем дальше, тем более болезненно выглядят шаги, необходимые для оздоровления пенсионной системы и введения ее второго уровня.
Welfare state
В 2010 году расходы Пенсионного фонда составляли, по данным Министерства финансов, уже запредельные 17,7% ВВП. Из доступной статистики по странам это крупнейший показатель в мире.
В этом же году правительство Николая Азарова попыталось реформировать пенсионную систему – в том числе повысить пенсионный возраст для женщин с 55 до 60 лет. Это несколько улучшило ситуацию, расходы на пенсионную систему снизились до 16,2% в 2012 году. Но уже в следующем году расходы ПФ вновь выросли до 17,1% ВВП. Прогресс «съело» очередное амбициозное повышение минимальных пенсий президентом Януковичем.
К 2015 году Украина пришла с фактическим дефицитом Пенсионного фонда в 77 млрд грн, который покрывается за счет госбюджета. По данным Минфина, общие расходы на пенсионную систему в 2015 году составляли 13,7%. Прямые расходы бюджета на финансирование пенсий составляли 4,2%. После снижения ЕСВ ( «трудовых налогов») до 22% с 2016 года проблема усугубилась: Пенсионному фонду не хватает более 140 млрд.
С учетом такой “дыры” сейчас реформа пенсионной системы стала уже краеугольным требованием для продолжения сотрудничества с МВФ. Но руководство Украины по-прежнему продолжает откладывать сложные и потенциально непопулярные шаги, тем самым провоцируя дальнейшее ухудшение ситуации в этой сфере.