До завершення воєнного стану вибори неможливі
Українські політики не здатні не думати про вибори навіть під час війни. Тому сценарії проведення виборів навіть в умовах воєнного стану чи на окремих територіях після його скасування останнім часом постійно обговорюють в українському політикумі. Однак чи можливо це зробити, не порушуючи Конституції? Декотрі співрозмовники LB.ua припускають, що потрібно лише змінити Закон «Про правовий режим воєнного стану», а от Конституція, мовляв, прямих заборон проводити вибори під час війни не містить.
Гіпотетично парламент справді може внести зміни до частини першої статті 19 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», якою «в умовах воєнного стану забороняється проведення виборів Президента України, а також виборів до Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим і органів місцевого самоврядування». Для цього потрібно всього лише 226 голосів.
Заслужений юрист України та один з авторів Виборчого кодексу 2019 року Леонід Ємець рекомендує усім охочим змінити закон для початку прочитати Конституцію. Так, у розділі III Конституції України «Вибори. Референдум» справді немає жодного слова про заборону виборів під час ВС.
Однак є стаття 83 у розділі IV Конституції, де чорним по білому написано: «У разі закінчення строку повноважень Верховної Ради України під час дії воєнного чи надзвичайного стану її повноваження продовжуються до дня першого засідання першої сесії Верховної Ради України, обраної після скасування воєнного чи надзвичайного стану».
«Це і є безперервність повноважень. Чинна Рада має працювати до обрання нової та її першого засідання. Як би комусь не хотілося провести вибори на хвилі війни та зростанні рейтингу», – переконаний Ємець.
Колишній заступник голови ЦВК Андрій Магера наголосив, що Закон «Про правовий режим воєнного стану» прямо забороняє проведення виборів. Як і зазначена стаття Конституції.
«Тому зміна закону буде порушенням ст. 83 Конституції», – зауважив правник.
Народний депутат фракції «Слуга народу» та член Комітету з питань державної влади та місцевого самоврядування Віталій Безгін запевнив LB.ua, що сценарій зміни Закону «Про правовий режим воєнного стану» з виключенням згаданої статті, як і проведення виборів на окремих територіях, де скасують такий стан, не реалістичний.
«Об’єктивно, де зараз узяти 226 голосів на такі законодавчі зміни? По-друге, ми не спроможні будемо забезпечити проведення таких виборів з огляду на ключовий – безпековий компонент. Я виключаю цей варіант, як і якісь хитрі схеми продовження воєнного стану на окремих територіях, а на інших – проведення голосування. Інакше, вважаю, це буде прецедентом оскарження в КСУ», – сказав він.
Його колега по фракції «Слуга народу» Микита Потураєв теж упевнений, що до перемоги виборів не буде: «Не тому, що ми тримаємося за свої крісла. Бо до закінчення військових дій такі вибори будуть означати легітимацію частини окупованих територій, як було після Мінська. Коли парламент обирали саме за таким сценарієм, без окупованих територій, то наче цим визнали їх. Більше таких помилок ми не допустимо. Ми проводили неодноразові дискусії з приводу можливого проведення виборів «до», наша позиція така: до скасування воєнного стану вибори проводити не варто».
Народний депутат фракції «Голос» Ярослав Железняк також вважає, що жодних виборів до закінчення великої війни не буде: «Голосів за зміну закону наразі в парламенті немає. Уся ця історія про вибори, на мою думку, пов’язана виключно з «дресируванням» своїх чинних депутатів, аби вони за все голосували. Владі не потрібно зараз проводити вибори, бо в них і так все добре – повний «full house». А в разі ж проведення виборів можна отримати незрозумілу комбінацію».
Нардепка з «Європейської солідарності» Вікторія Сюмар натомість переконана, що влада реально готується до виборів під час війни: «Якщо вже ведуть розмови про території, де голосування буде неможливим. Тобто чекати повної деокупації вони не будуть. Хоча, звісно, проведення виборів до скасування ВС прямо суперечить Конституції та закону».
«До нас доходить інформація, що вже формується новий блок. Буде розмова на Банковій з лідерами думок з регіонів про формування абсолютно нового політичного проєкту. Не «Слуги народу», а нової партії влади. Можливо, це буде не один проєкт, а декілька… У неофіційній соціології, яку ми бачили, вже «міряють» рейтинг партії «Азов». Жонглюють різними варіантами, – додала вона. – Будь-які вибори – це кінець єдності, бо це завжди змагання та боротьба. В умовах повномасштабної війни ми маємо змагатися лише з ворогом. Тому той, хто натисне на «старт» передвиборчої кампанії, одночасно може запустити дуже небезпечний процес. Бо ж насправді вже дуже багато невдоволених людей, у яких рідні й досі в полоні, вони втратили домівки, близьких, їм не виплачують обіцяні компенсації. Усе це може закінчитися дуже погано».
Про повоєнні вибори почали думати вже на початку літа минулого року
Однак це не означає, що до післявоєнних виборів депутати не готуються. Одразу після місцевих виборів у 2020 році була створена робоча група для напрацювання змін до виборчого законодавства. Тоді до неї увійшло понад 90 осіб – народних обранців з різних фракцій, співробітників ЦВК, експертів офісу Ради Європи в Україні, Асоціації міст України, представників громадського сектору: «Опори», Фундації виборчих систем IFES, Комітету виборців України, «Реанімаційного пакету реформ», Руху «Чесно».
«За результатами місцевих виборів за новою системою (відкритими партійними списками) ми побачили певні неузгодженості та моменти, які варто виправити. У межах цієї групи ми почали працювати не лише з питання місцевих виборів, а й усіх інших – президента, Верховної Ради. А вже про проведення повоєнних виборів ми почали думати десь після травня 2022 року, коли готувалися до конференції в Лугано щодо відновлення України. Тоді ми зрозуміли, що маємо дуже багато проблем і викликів для проведення будь-яких виборів після закінчення повномасштабної війни. Ці проблеми не регулюються чинними положеннями Виборчого кодексу, тому нам однозначно треба буде вносити зміни та розробляти нові закони», – розповіла керівниця підкомітету ВРУ з питань виборів, референдумів та інших форм безпосередньої демократії Аліна Загоруйко («Слуга народу»).
Переформатування округів з огляду на безпеку
За словами Аліни Загоруйко, в робочій групі вже виокремили декілька напрямків для напрацювання нового законодавства.
Перший – безпековий. Бо будь-які вибори можливо провести лише за умови гарантування безпеки виборців.
«У нас є Маріуполь, було місто Попасна, якого зараз узагалі немає. Той самий Бахмут, звідки нещодавно примусово евакуювали останніх дітей. Там залишилися декілька десятків людей похилого віку. Фактично багатьох міст уже не існує. Розуміємо, що коли ці території будуть деокуповані, у найближчій перспективі там усе одно неможливо буде провести вибори. Бо немає не тільки інфраструктури, а й людей. Можливо, необхідно буде переформатування виборчих округів. Або визначення територій, де вибори проводити неможливо», – пояснила Загоруйко.
Інша проблема – вибори на деокупованих територіях. На думку члена профільного Комітету ВРУ Віталія Безгіна, у законодавстві обов'язково треба врахувати строк перебування під окупацією.
«Де було короткострокове перебування під окупацією, наприклад, тієї самої Бучі, то там автоматично відновлено самоврядування. Інші періоди – середньостроковий чи тривалий – передбачатимуть впровадження військових адміністрацій до наступних виборів. Якщо говоримо про місцеві за графіком та в разі закінчення воєнного стану, це жовтень 2025 року. Коли ж була довгострокова інтеграція в систему управління держави-агресора, то пропонуємо, щоб місцеве самоврядування відновили лише через одну повну каденцію без виборів. Бо мені важко уявити, як у разі звільнення Криму у 2023 році можна проводити там вибори та відновлювати місцеве самоврядування. До 2030-го там теж має діяти військова адміністрація», – переконаний нардеп.
За словами Безгіна, усе це може бути прописано в окремому законопроєкті про деокуповані території.
Завдання з зірочкою – обов’язкове ухвалення окремого законопроєкту про заборону балотуватися колишнім членам заборонених проросійських партій, про що LB.ua докладно писав.
Ще одна складова безпекової компоненти майбутніх виборів – забезпечення прав і свобод самих людей на конкретних територіях.
«Тому ми працюємо над чітким визначенням критеріїв: чи тривають обстріли територій, яка кількість загиблого цивільного населення, чи є замінування, що створює небезпеку для виборців. Мають обов'язково повноцінно працювати правоохоронна, судова, банківська системи. Ще один критерій – функціонування українських медіа, телебачення, радіомовлення, з яких люди мають отримувати інформацію», – зазначила Загоруйко.
Поки що триває дискусія, який саме орган – РНБО, ЦВК чи Верховна Рада – визначатиме території, на яких виборів не проводитимуть.
У робочій групі схиляються саме до того, що таким органом може бути РНБО – координаційний орган з питань національної безпеки. Обговорюється також варіант, коли Верховна Рада ухвалюватиме рішення про неможливість проводити вибори на окремих територіях.
Реєстр виборців: перепис чи актуалізація?
Депутати та правники говорять, що основною проблемою буде актуальність Реєстру виборців.
Під час дії воєнного стану реєстр є закритим. Після закінчення повномасштабної війни відомості, наприклад, у столиці чи інших великих містах можна буде швидко верифікувати. Але у стертих з лиця землі містах і містечках це неможливо апріорі.
І головне – величезна кількість ВПО і тих, хто виїхав з України. Мова про мільйони людей, дані про яких необхідно буде актуалізувати в межах підготовки до виборів.
«Загалом, це має бути перепис населення. Однак перепис – це довго та дуже дорого. Тому це величезний виклик і, думаю, найбільша проблема. Ми вже ведемо консультації з міжнародними партнерами, зокрема, з представниками Боснії та Герцеговини, оскільки в них є повоєнний досвід проведення виборів, зокрема актуалізації списків виборців. Але, звичайно, не в таких масштабах. Наші міжнародні колеги з того-таки Європарламенту на одній зустрічі у Страсбурзі зазначали, що Європа за останні 80 років не поставала перед такими глобальними викликами. Тому наш досвід організації повоєнних виборів буде унікальним», – сказала Аліна Загоруйко.
Її колега Віталій Безгін додав, що, за опитуваннями на листопад минулого року, 77% ВПО, що приїхали на нове місце перебування, уже не планують у найближчі роки змінювати його.
«Тому для потенційних місцевих виборів це буде величезний виклик. Бо незрозуміло: як вони будуть голосувати? За місцем фактичного проживання чи прописки? Якщо за місцем проживання, то постає питання: коли ця людина стає повноправним членом місцевої громади? Для цього має бути банальна реєстрація ВПО або її працевлаштування з прямою чи через роботодавця сплатою податків? Якщо говорити про реєстрацію, то левова частина, особливо чоловіків, не зареєстрована через питання призову, про що треба тверезо говорити», – наголосив він.
Є також пропозиції унормувати це через реєстри територіальних громад. Утім представники місцевого самоврядування проти, адже опція із запровадженням зміни виборчої адреси для ВПО становить великий ризик повернення «виборчого туризму».
«Масштаб ВПО такий, що вони суттєво можуть впливати на результат виборів. Офіційно тільки у Львові зареєстровано 240 тисяч – це 25% голосів на місцевих виборах, більше від різниці між першим і другим туром виборів мера. Це дуже великий показник. Тому без оновлення самого Реєстру виборців провести вибори буде неможливо», – переконаний Безгін.
Андрій Магера також згоден, що актуальність і достовірність чинного Державного реєстру виборців під питанням.
«Але це не означає, що треба робити новий реєстр. Необхідна актуалізація баз даних. Для цього потрібно прийняти окремий спеціальний закон, передбачити обов'язки різних державних органів у зв’язку з цим, починаючи від ЦВК, закінчуючи органами місцевого самоврядування, – запропонував він. – ЦВК має знати, де тепер виборча адреса виборця. Це займе певний час. Не місяць, не два і навіть не три. Навіть пів року, за моєю оцінкою, це дуже оптимістичний сценарій. Усе це буде дуже недешево коштувати. Однак іншого варіанта я не бачу».
Голосування за кордоном: нові дільниці чи електронне через Дію?
Лише на січень 2023 року, за даними ООН, кількість українців, що виїхали після початку повномасштабного вторгнення, сягнула майже 8 млн.
Додатково проблема полягає в тому, що хтось із цих людей став на консульський облік, а хтось – ні. Тому точної цифри виборців за кордоном ніхто не знає.
Для реалізації їхнього виборчого права виникає інший виклик. «За кордоном у нас дуже мало дільниць. І це пов’язано не лише з нашим законодавством, а й з законодавством інших країн. За законами, дільниці відкривають виключно в приміщеннях посольств і консульств. Останні президентські вибори 2019 року вже продемонстрували їх брак. Наприклад, у Польщі та Німеччині, які найбільше приймають наших біженців, уже у 2019 році були кілометрові черги. А що говорити зараз, коли кількість українців у багато разів збільшилася? Знаю, що ЦВК вже розпочала діалог з МЗС, вони шукають якийсь шлях, опрацьовують різні варіанти. Для відкриття додаткових дільниць багатьом країнам треба буде змінювати внутрішнє законодавство», – пояснила Аліна Загоруйко.
Ще один сценарій – голосування онлайн: через застосунок «Дія» або поштою для переселенців за межами України.
«Ця тема активно обговорюється. Ми обговорюємо з міжнародними партнерами можливість, але більше ризики електронного голосування. Або ж ще один альтернативний варіант – поштове голосування. Утім це все потребуватиме великих фінансових витрат. А з іншої сторони – це питання довіри до результатів такої форми виборів. Українці не довіряють пошті та інтернет-технологіям, – переконана Загоруйко. – Звичайно, ми вивчаємо досвід інших держав, бачимо тенденцію, коли частина відмовляється від електронного голосування (Ірландія, Німеччина, Нідерланди, Велика Британія та Швейцарія), а в деяких державах використання такого способу голосування дає привід опозиційним силам сумніватись у результатах виборів, що може призвести до соціального напруження (Бразилія, Бахрейн, Кенія). Єдиним наразі позитивним прикладом онлайн-голосування є Естонія, але вона маленька та не має особливих загроз».
Безгін у свою чергу звернув увагу, що в контексті навіть часткового онлайнового чи поштового голосування для виборців за кордоном усе одно постає питання безпеки результатів виборів: «Чи спроможні ми убезпечити систему від хакерських атак? Хоча з погляду забезпечення виборчого права це найпростіший варіант. Тому продовжується колосальна дискусія».
Утім навіть якщо питання безпеки буде вирішене, залишаються інші проблеми. Зокрема, стаття 71 Конституції України каже, що вибори мають відбуватися шляхом таємного голосування. Як забезпечити таємницю голосування в застосунку, що вимагає авторизації, – питання відкрите. Як і питання контролю з боку суб'єктів виборів за голосуванням у Дії.
«У Дії потрібно вводити особисту інформацію. Таємність голосування забезпечити там неможливо апріорі. Однак влада все одно розглядає цю можливість», – зазначила Вікторія Сюмар.
Зміна виборчої системи
Питання зміни виборчої системи почали обговорювати ще до 24 лютого 2022-го. Оскільки місцеві вибори 2020 року за новим Виборчим кодексом (за партійними списками, коли виборець обирав не лише партію, а й поставив галочку за конкретного кандидата від неї) показали на практиці складність такої системи.
Чинні депутати-мажоритарники (яких обирали ще за змішаною системою у 2019-му), зрозуміло, лобіюють повернення мажоритарки.
Аліна Загоруйко переконана: на перші повоєнні вибори варто повернути звичайну пропорційну систему.
«Її можна запровадити лише одноразово з огляду на післявоєнний період. Оскільки чинна модель справді складна в адмініструванні та логістиці. Але конкретного законопроєкту або доручень керівництва парламенту для розробки такого проєкту ще немає», – розповіла керівниця робочої групи.
Віталій Безгін натомість припустив, що придатною для наступних виборів може бути система з закритими партійними списками або змішана, чинна до 2019-го.
«Закрита – оптимальна для адміністрування. Немає округів, немає гострої потреби в польовій роботі, все буде централізовано. Але питання закритих списків обірве зв’язок територій з народними депутатами. Усі будуть сидіти в Києві та займатися винятково державними питаннями. Це погано. Загалом, уже 95% депутатів розуміють: чинна виборча система не є робочою з огляду на нові реалії», – переконаний він.
На думку Ярослава Железняка, влада може спробувати повернутися до закритої пропорційної системи, посилаючись на війну: «Мовляв, це простіша система. Однак я поки що не бачу необхідної кількості голосів у парламенті за таку зміну ВК. Бо ж навіть частина «слуг» не буде голосувати, бо не потрапить у майбутньому у список».
Леонід Ємець у свою чергу зауважив, що закрита виборча система дасть можливість сформувати повний склад парламенту (450 нардепів) навіть без Криму та Донбасу. «Бо будуть подані закриті списки від партій. Хоча ризики такої системи всім давно відомі: корупція та абсолютна влада партійного керівництва над формуванням списку та кандидатами».
Водночас він висловився проти повернення мажоритарної складової: «Чому це погано? Бо середній показник репрезентативності мажоритарника-переможця – це 15-20%. З явкою 54-55% на виборах до ВР в окрузі по факту лише 20% голосують за переможця. Від загальної кількості виборців це взагалі 7,5% тих, хто має свого депутата в Раді. А понад 90% не мають. Це, м’яко кажучи, не зовсім справедлива система».
Тому, на його думку, не варто змінювати чинний ВК за відкритими партійними списками. «Це представницька демократія».
Андрій Магера теж нагадав, що президент Володимир Зеленський і його «Слуга народу» ще під час передвиборчих кампаній обіцяли пропорційну систему з відкритими списками: «Обіцянка-цяцянка, але її треба виконувати, а не змінювати систему на закриту… Ми вже декілька разів поверталися до цієї корупціогенної системи. Останнього разу це робив Янукович».
Нові правила передвиборчої агітації
Поки всі згадані вище законопроєкти готують, у Верховній Раді вже зареєстрували зміни до Виборчого кодексу України щодо вдосконалення регулювання інформаційного забезпечення виборів та здійснення передвиборчої агітації 8310.
Один з його авторів, голова Комітету з питань гуманітарної та інформаційної політики Микита Потураєв розповів LB.ua, що його ухвалення прописане в рекомендаціях Ради Європи.
У законопроєкті є норма про скасування обмеження доступу журналістів на публічні заходи, пов’язані з виборами. Це, наприклад, завадить партіям проводити закриті з’їзди без доступу преси.
Також прописані обов’язкові вимоги до маркування агітації в медіа. Зокрема, в онлайн-медіа з метою зазначення замовників, сплачених коштів – відповідно, це можна буде проаналізувати у фінансових звітах.
Автори законопроєкту також пропонують уточнити право кандидата або партії звернутися до суб’єкта у сфері медіа в разі поширення про них інформації, яку вони вважають недостовірною, з вимогою опублікувати відповідь (така норма вже є в законі про інформацію).
«У законі про інформацію ця норма розмита. Ми пропонуємо, щоб кандидат отримував право на відповідь, лише коли оприлюдненої інформації немає в його програмі. Якщо інформація відповідає програмі, то ніякого права на відповідь він не отримає. Якщо ж журналісти щось вигадали та написали, що не відповідає програмі, то таке право буде», – пояснив Потураєв.
«Під час агітації суб’єкт виборчого процесу, розміщуючи статтю, де згадується інший кандидат чи партія, має сплатити визначену суму. Аби цей опонент, маючи право на відповідь, робив це коштом першого суб’єкта», – додала Загоруйко.
Проєкт залишає «день тиші», хоча робоча група пропонувала відмовитися від такого обмеження.
Віталій Безгін зазначив, що документ точно потребуватиме доопрацювання до другого читання (у разі прийняття за основу), бо глобально він не розв’язує проблеми боротьби з fake news і їхнього впливу на вибори в онлайн-сфері: «Останні дослідження показують, що українці більше довіряють та отримують інформацію через телеграм-канали, а не класичні медіа. На моє переконання, саме анонімні ТГ-канали – це найбільша загроза в цій царині. Очевидно, треба передбачити норми в законі про необхідність розкриття інформації про їхніх бенефіціарів. Тому я точно буду готувати свої правки».
Коли відбудуться вибори?
Якби не повномасштабна агресія, чергові парламентські вибори мали б відбутися вже в останню неділю жовтня цього року. Президентські – в останню неділю березня 2024-го, а місцеві – восени 2025-го. Щоправда, ще до вторгнення була дискусія всередині «Слуги народу» щодо можливості конституційного подання про черговість парламентських і президентських виборів. Але це питання відклали – принаймні до скасування воєнного стану. Та навіть після його завершення провести вибори за декілька місяців не вдасться.
Андрій Магера впевнений, що в жовтні цього року чергові парламентські вибори провести буде неможливо за жодних умов: «Тому потрібен буде механізм запуску після чергових виборів через неможливість проведення чергових. У ВК цей варіант виборів не прописаний. Його треба буде виписати. Затягування, звісно, можливе. Утім якщо ми оголосили, що йдемо до ЄС, то має бути правова визначеність».
З ним згоден Віталій Безгін, кажучи, що на підготовку післявоєнних виборів знадобиться щонайменше пів року: «Історії, коли скасували воєнний стан, а через тиждень місяць чи два вже провели вибори, – це технічно неможливо».
Уже у квітні заплановано декілька зустрічей робочої групи парламенту з представниками Ради Європи, на яких продовжать обговорювати повоєнні виклики організації виборів, відповідність чинного законодавства та взагалі спроможність проводити їх.