Показывая наперебой, как голову Медузы Горгоны, Соглашение об ассоциации Украина-ЕС и обязательства в рамках ВТО, они до хрипоты, как говорил Михаил Жванецкий, «спорят о вкусе устриц и кокосовых орехов с теми, кто их ел», убеждая, что рдеют о будущем национальных производителей. О будущем тех, чьи товары с внутреннего рынка вытесняют импортные аналоги, конкурентоспособность которых, среди прочего, обуславливается доступностью кредитов (при инфляционных процессах в Украине ставка рефинансирования – 14,5%, тогда как в США – 1,25%, а в Єврозоне – 0,0%), а также разного рода стимулами, вплоть до непосредственной финансовой поддержки со стороны государства. О будущем тех, кому на внешних рынках закупок светит красный свет специфических требований местных регулирующих органов, например, о наличии статуса «квалифицированный поставщик» или об уплате налогов на территории другой страны.
Интересно, о чьём будущем думали чиновники-апологеты присоединения к Соглашению о государственных закупках (GPA) Украины в период, когда экономика страны демонстрировала наихудшие показатели со времен финансово-экономического кризиса 2009 г.? Не нужно быть Адамом Смитом, чтобы понимать, что военная агрессия, аннексия части территорий и ряда стратегических производств, разрушение традиционных кооперационных связей и рынков – не те факторы, что повышают конкурентоспособность. Игнорирование этих фактов при согласовании условий присоединения Украины к GPA привело к тому, что экономика была брошена на ринг с «тяжеловесами», у которых ВВП и добавленная стоимость в промышленности в разы, а то и на порядок выше.
Те, кто подписывал GPA, считая, что удел Украины - быть сборочным заводом Европы, прекрасно понимали, что суживают поле для манёвров в использовании инструментов стимулирования отечественного производства. А когда начались попытки украинского бизнеса «отстоять свое место под солнцем», профильный замминистра Минэкономразвития заявил в Facebook, что «поддержка кого-то посредством закупки – это "хуже чем преступление, это ошибка".
Не претендуя на истину в последней инстанции, рассмотрим тиражируемые мифы, связанные с «вредоносной» идеей поддержки национальных производителей.
Миф 1. Странам ЕС чужд протекционизм.
Финансово-экономический кризис 2009 г. и усиление конкуренции на рынке ЕС со стороны Китая, Индии, Бразилии побудили правительства союзных государств к поиску новых (или хорошо забытых) инструментов протекционизма. В авангарде этого процесса стала Франция. В марте 2012 г. Николя Саркози (Nicolas Sarkozy) в предвыборной риторике, заявил о необходимости введения Закона «Покупай европейское!» ("Buy European Act") по аналогии с «Покупай американское» 1933 г. Цель проста - содействовать созданию рабочих мест в промышленности, особенно малыми средним предприятиям (МСП), пострадавшим от экономического спада.
Это давняя политическая позиция Франции, уходящая корнями в начало 1990-х, во времена Франсуа Миттерана. Николя Саркози заявил, что Европа - единственный регион в мире, который не защищается, и провозгласил: «Свободная торговля – да! Недобросовестная конкуренция – нет!». Его ключевые месседжи – протекционистские инструменты должны дать компаниям, осуществляющим производство на территории Европы, бенефиции в сфере европейских публичных финансов и зарезервировать определенную часть публичных закупок для европейских МСП. К слову Франция ещё в 2009 г внесла изменения в Закон о модернизации экономики, где согласно ст.26 предусмотрено, что для рынка госзакупок в сфере высоких технологий цена не является основным критерием и установлена 10% преференция по цене при ранжировании по другим критериям.
Эммануэль Макрон (Emmanuel Macron) в предвыборной программе его партии «Движемся!» («En marche!») актуализировал тему протекционизма и защиты от глобализации, настаивая на принятии Закона «Покупай европейское». Его положения предусматривают, что компании, осуществляющие не менее 50% своего производства в Европе, должны иметь преимущество в государственных контрактах в ЕС (например, в области железных дорог и инфраструктуры). И хотя Европейский комиссар по вопросам конкурентоспособности Юрки Катайнен (Jyrki Katainen) указал, что проект в его нынешнем виде несовместим с европейскими правилами о государственных закупках, Франция продолжает искать союзников в этом вопросе, в первую очередь, в лице Германии. По сообщению ВВС, Г-жа Ангела Меркель (Angela Merkel) открыта к диалогу о Законе «Покупай европейское», который, по её словам, ограничит участие неевропейских компаний в публичных закупках внутри ЕС.
Как видим чиновники промышленно развитых стран либо уже реализуют преференциальный режим для местных производителей, достигших определенного уровня локализации, либо ищут для этого возможности. Для украинских же чиновников это тема – табу и они ищут причины. Но цифры - упрямая вещь. Если в США додавленная стоимость в перерабатывающей промышленности на 1 рабочего (2016 г.) – 123 503 дол., в Германии – 99 880 дол., во Франции – 88 477 дол., а в Украине - на порядок ниже – 10 001 дол., несложно догадаться, какой стране безотлагательно следует принимать меры по наращиванию производственного потенциала в интересах развития своей экономики.\
Миф 2. Страны-участницы GPA не имеют преференционных режимов
Возьмем к примеру Израиль, который в 1994 г. подписал GPA. На тот момент ВВП на душу населения в стране составляло 21 772 дол.(в пост.дол.США 2010). Имея такие доходы Израиль добился для себя в рамках данного соглашения статуса развивающейся страны. В Дополнениях к GPA, в частности в заметке про офсет, раздел 1 (с), Израиль получил следующий преференциальный режим: госструктуры в целях развития вправе требовать заключения офсетных соглашений с иностранными поставщиками в форме встречных закупок израильских компонентов в размере 35% стоимости контракта, с постепенным понижением на протяжении 13 лет до 20%. Эта ставка действует и сейчас. Офсетные закупки могут осуществляться в рамках производственной кооперации и содействуют инвестированию в израильскую промышленность и трансфер технологий.
Также при госзакупках в Израиле действует преференциальная корректировка местного производства (Local Production Preference Amendment - LPP). По информации Управления государственных закупок (The Government Procurement Administration), в случае, если поставщики являются резидентами Израиля, принимается во внимание добавленная стоимость, созданная на территории страны. Если показатель составляет, по меньшей мере, 35%, поставщик получает 15% преференции по цене. Для подтверждения поставщиков просят представить официальную декларацию для каждого компонента, имеющего отношение к определению уровня локализации производства предмета закупки.
Украина присоединилась к GPA, когда ВВП на душу населения был на порядок ниже, чем в Израиле, – 2 829 дол. Почему при подписании Соглашения Украина не отстояла для себя преференцию на офсет?!
Миф 3. Украина не имеет право на введение инструментов поддержки национальных производителей
Те, кто беспокоится, что Украина получит «кучу проблем», указывают на обязательства перед ВТО и ЕС, в частности, Соглашение о государственных закупках (GPA) (статью ІІІ) и Соглашение об ассоциации между Украиной и ЕС (Глава 8, статьи 148 и 151), но умалчивают о возможностях, предусмотренных данными документами.
Во-первых, в Соглашении об ассоциации в Статье 148 действительно констатируется вклад недискриминационного тендерного процесса на устойчивое экономическое развитие и определяется в качестве цели взаимное постепенное открытие рынков закупок, с чем нельзя не согласиться. Апеллируя к Статье 151, оппоненты ссылаются на часть первую п. 8 «Заказчик не выдвигает условий, которые могут привести к прямой или косвенной дискриминации экономических операторов другой Стороны…», но игнорируют часть вторую: «Несмотря на вышесказанное, в случаях, когда это оправдано конкретными обстоятельствами договора, от участника-победителя может требоваться создание определенной хозяйственной инфраструктуры в месте исполнения контракта». В то же время Статья 472 предусматривает: «Ничто в настоящем Соглашении не препятствует Стороне принимать любые меры: с) которые она считает необходимыми для обеспечения собственной безопасности, в случае серьезных внутренних беспорядков, которые нарушают закон и общественный порядок, во время войны или серьезного международного напряжения, представляющего угрозу войны, или для выполнения взятых на себя обязательств по поддержанию мира и международной безопасности».
Кто из оппонентов готов взять на себя ответственность утверждать, что в Украине нет обстоятельств, предусмотренных Статьей 472?
Во-вторых, в Статье ІІІ, п. 4 Генерального соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ) действительно содержатся обязательства о не нарушении принципа национального режима и запрещены различия в благоприятствовании между иностранными товарами и отечественными. В тоже время положение статьи XXI ГАТТ "Исключения по соображениям безопасности" гласит: «Ничто в настоящем Соглашении не должно быть истолковано… (b) как препятствующее любой договаривающейся стороне предпринимать такие действия, которые она считает необходимыми для защиты существенных интересов своей безопасности:… (iii) если они принимаются в военное время или в других чрезвычайных обстоятельствах в международных отношениях».
Украина ничем не ограничена в праве использовать эти инструменты.
Профессор права Роджер Р.Альфорд (Roger P. Alford) констатирует: «…в конечном итоге, несмотря на большое количество кризисов, затрагивающих безопасность, которые оказывались перед взором ГАТТ/ВТО – план Маршалла, фолклендская война, доктрина Рейгана, война в Югославии, вторичный бойкот Кубы, бойкот Лиги арабских государств в отношении Израиля, не было ни одного случая, когда исключение по соображениям национальной безопасности было предметом судебного рассмотрения. Причиной тому является признание государствами-участниками вопросов национальной безопасности как сферы единоличного усмотрения».
Маартен Смеетс (Maarten Smeets), будучи советником ВТО, высказывал такую позицию: «Что представляют собой «существенные интересы безопасности», не определено в Генеральном соглашении и остается на усмотрение членов. Дебаты в Совете ВТО показывают, что принятие твердой концепции нежелательно, скорее она должна оставаться относительно открытой, чтобы покрывать различные ситуации, которые в противном случае будут исключены из соглашения».
В-третьих, Соглашение о государственных закупках в Статье III.1 (а) действительно предусматривает, что всем продуктам, услугам и поставщикам из других стран должны быть незамедлительно и безоговорочно предоставлены не менее благоприятные условия, чем отечественным в процедурах государственных закупок, а Статья ХХІІ определяет процедуру урегулирования споров в соответствии с правилами ВТО. В тоже время оппоненты упорно «не замечают» в GPA Статью V «Специальный и дифференцированный режим для развивающихся стран», где п.1 гласит: «В целях реализации положений настоящего Соглашения, Стороны обязаны должным образом, с применением норм настоящей статьи, принимать во внимание развитие, финансовые и торговые потребности развивающихся стран, в частности, менее развитых стран, в их потребностях:
- (a) защиты их позиции по платежному балансу и обеспечение уровня резервов, необходимых для реализации программ экономического развития;
- (b) поддержки создания и развития отечественных отраслей промышленности, включая развитие малого предпринимательства и приусадебного хозяйства в сельских или отсталых районах; а также экономического развития других секторов экономики;
- (c) поддержки промышленных предприятий в течение времени их полной или частичной зависимости от государственных закупок».
Что касается статуса Украины как развивающейся страны. Всемирная Торговая Организация указывает, что «в ВТО нет определения «развитые страны» и «развивающиеся страны» - члены ВТО самоидентифицируются. При этом другие члены могут обжаловать решение члена ВТО использовать положения, предусмотренные для развивающихся стран». Согласно Соглашению об ассоциации ЕС и Украины, в статье 43 «Развивающаяся страна» указано: «В той мере, насколько Украина признается развивающейся страной (для целей настоящей статьи, признание развивающейся страны должно принимать во внимание списки международных организаций, таких, как Всемирный банк, Организация экономического сотрудничества и развития или Международный валютный Фонд и т.д.)…». МВФ в своих отчетах World Economic Outlook рассматривает Украину в категории «Emerging Market and Developing Economies». Какую ещё справку доложен показать реформаторам «пан Гималайский»?В Статье V, п.3 GPA сказано: «С целью обеспечения способности соблюдения настоящего Соглашения развивающимися странами, на условиях, которые соответствуют их развитию, финансовым и торговым потребностям, цели, перечисленные в пункте 1, должны быть надлежащим образом приняты во внимание в ходе переговоров о государственных закупках развивающихся стран».
Если Израиль и Республика Корея при проведении переговоров воспользовались нормами Статьи V и добились преференций как развивающиеся страны, почему при подписании GPA Украина не отстояла свои национальные интересы?!
Чтобы дойти до цели, надо прежде всего идти (Бальзак)
В то время, когда чиновники работают в стиле «заграница нам поможет» и ожидают очередной транш МВФ в размере 1,9 млрд дол., не пора ли вспомнить, что суммарная стоимость заключенных договоров в пределах публичных закупок за 2016 год превысила 10 млрд дол?! Необходимо заставить деньги налогоплательщиков работать на отечественную экономику, а не создавать условия для их выведения за границу.
В то время как огромные средства направляются на обеспечение обороны и безопасности нашей страны, государственные закупки остались едва ли не единственным действенным инструментом влияния на развитие экономики, сохранение рабочих мест, наращивание объемов производства и наполнения бюджета. Понимая это, ещё год назад Премьер-министр Украины дал поручение (№47258 /0/1-16 от 19.12.2016 г.) по результатам заседания Нацкомитета по промышленному развитию разработать и подать Кабинету Министров проект нормативно-правового акта в части максимального привлечения отечественного производителя в реализацию публичных закупок с акцентом на уровень локализации, наличие производственных и сервисных мощностей. Экспертами Нацкомитета были подготовлены соответствующие документы и направлены в профильный департамент Минекономразвития.
Поскольку реакция не последовала, Премьер-министр Украины ПОВТОРНО дал поручение (№17408/0/1-17 от 28.04.2017 г.): «…в рамках гармонизации системы государственных закупок в Украине со стандартами ЕС подготовить и представить на рассмотрение Кабинета Министров предложения о внесении изменений в Закон Украины «О публичных закупках» в части введения: квалификационных критериев, основанных на стоимости жизненного цикла; удельного веса ценового критерия; ценовых преференций при закупке продукции национальных производителей, имеет сложный или специализированный характер; долгосрочных контрактов при осуществлении закупки продукции, имеет сложный или специализированный и является инновационной». Далее последовала череда заседаний под руководством Первого вице-премьер-министра Украины - Министра экономического развития и торговли, на которых представители бизнеса на собственных примерах доказывали, что система публичных закупок нуждается в усовершенствовании. Но, как оказалось, у чиновников, ответственных за госзакупки, «своё мнение» - отличное от мнения руководства правительства.
Оно было продемонстрировано в ноябре 2017 г. на заседании Правительственного комитета по вопросам экономической, финансовой и правовой политики. Профильный замминистра представил законопроект «О внесении изменений в Закон Украины "О публичных закупках" и некоторые законодательные акты Украины относительно усовершенствования вопросов публичных закупок», где ни намека на выполнение данных поручений. А ведь их своевременное выполнение предотвратило бы негативные процессы в системе публичных закупок, обусловленные деятельностью компаний, имеющих целью затормозить процедуры закупок, пытаясь завладеть заказом или не допустить завершения тендерной процедуры заключением договоров. В результате таких действий промышленные предприятия уже понесли миллионные убытки из-за накопления приобретенных и не использованных сырья и материалов, а их персонал пакует чемоданы, размышляя, куда мигрировать из Украины в поисках работы. Можно было избежать и скандалов с закупками топлива для Минобороны, школьных автобусов из страны-агрессора, польских трамвайных вагонов и дизель-поездов. Не были бы сорваны тендеры Укрзализныцы на поставку продукции вагоностроителей, металлургов, предприятий по изготовлению электрического, транспортного оборудования, угольной промышленности, других материалов, комплектующих и товаров.
Когда снимать шляпы и обнажать головы, в ожидании выноса тела? Ведь невыполнение поручений, учитывая причиненный вред охраняемым законом интересам государства и отдельных юридических лиц и граждан, имеют признаки правонарушения, подпадают под действие статьи 367 УК «Служебная халатность», а преднамеренное и сознательное игнорирование служебных обязанностей, учитывая причиненный вред охраняемым законом интересам государства и отдельных юридических лиц и граждан, а также на выгоды, которые получают «третьи лица», имеют признаки правонарушения, подпадающие под действие статьи 364 УК - злоупотребление властью или служебным положением.
Безусловно, Законопроект "Покупай украинское" далёк от совершенства по содержанию, но близок сторонникам промышленного возрождения Украины по сути. Необходимо перейти от голословного шельмования к выработке конструктивных подходов к реализации идеи предоставления преференций тем, кто в Украине не на словах обеспечивает экономическую и социальною стабильность.
Эта тема по своей остроте вполне может стать предметом общенационального диалога. Нет сомнений в том, что путь Украины в «клуб богатых стран» проходит исключительно через развитие промышленности и усиление роли государства в управлении этим процессом. От выработки системы действенных инструментов становления конкурентоспособной индустрии зависит не только экономическое развитие и благосостояние, но и национальная безопасность.