Фактичні витрати на управління за підсумками 2022 року
Запит на оптимізацію «управлінських видатків» (як на центральному, так і на місцевому рівні) був домінуючим в українському суспільстві і до початку повномасштабної війни – фактично, на ньому ґрунтувалася передвиборча риторика Володимира Зеленського в 2019 році. Зараз, в умовах воєнного стану, «здорожчання влади» при скороченні інших статей викликає ще більше суспільне несприйняття. Хоча, зі свого боку, посадові особи місцевого самоврядування апелюють до збільшення їхнього навантаження та відповідальності в умовах війни, що має пояснювати можливе зростання питомої ваги «видатків управління» в структурі бюджету.
Наш розрахунок «ціни влади», як і раніше, ґрунтується на сумі видатків за двома бюджетними програмами – 0150 («Організаційне, інформаційно-аналітичне та матеріально-технічне забезпечення діяльності місцевої ради») та 0160 («Керівництво і управління у відповідній сфері у територіальних громадах»). Варто зауважити, що в програму «0150» також включені видатки на комунальні послуги та енергоносії, потрібні для забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування, однак, абсолютна більшість витрат за цією програмою – оплата праці.
Тож, використовуючи однакову методологію для всіх громад, можна провести порівняльний аналіз, а також прослідкувати динаміку змін між реальними витратами в 2022 році та запланованими на 2023 рік. Нижче на діаграмі представлені відсотки «управлінських видатків» у структурі всіх витрат 17-ти міських громад Харківщини за підсумками виконання бюджетів 2022 року.
Джерело: інформацію для складання діаграми взято із web-порталу «Open Budget» Міністерства фінансів України.
Таким чином, фактична частка «управлінських видатків» за підсумками 2022 року коливається від 5,8% у Харкові до 14% у Барвінківській громаді. У порівнянні з нашим попереднім дослідженням (за період січень-вересень 2022 р.) кардинальних змін немає, але відсотки «видатків управління» трохи зменшились. Імовірно, це пов’язано з тим, що саме на IV квартал у громадах припадає пікове бюджетне навантаження за іншими статтями, тож питома вага «ціни влади» трохи знизилась (тоді відсотки коливались в діапазоні від 6,9% до 14,8%).
Також варто зазначити, що управління суттєво більшими громадами (за населенням та обсягом бюджету), зазвичай, характеризується меншими відсотками «управлінських видатків», що і спостерігається на прикладі Харкова. Цю ситуацію не варто розцінювати як щось ексклюзивне, зважаючи на масштаби обласного центру та інших міських громад регіону.
Загалом, Харків у цьому сенсі доцільніше порівнювати з іншими обласними центрами, а особливо – більш-менш співставними за населенням та ресурсами. Наприклад, у Сумській громаді частка «видатків управління» за підсумками 2022 року склала 9%, але і сукупні витрати були меншими за Харків (2,8 млрд. грн. проти 14,5 млрд.). А от у Дніпровській громаді – лише 4,2% при схожих на Харків 15,2 мільярдах сумарних видатків. У Львові – 6,5% (загальне виконання видаткової частини склало 11,8 млрд. грн.).
А у громаді з найбільшим місцевим бюджетом у країні – Києві (60 млрд. грн.) – питома вага управлінських видатків склала 3,7%. Тож, порівняння Харкова з іншими міськими громадами Харківського регіону (подекуди в сотні разів меншими) не повинно створювати ілюзій щодо якоїсь його максимально «рентабельної» управлінської діяльності.
Заплановані на 2023 рік витрати на управління
На відміну від даних про виконання міських бюджетів у 2022 році, інформація про заплановані на 2023 рік видатки станом на середину березня - неповна. На сайті «Open Budget» від Міністерства фінансів поки що не опубліковані місцеві бюджети на 2023 рік, тому доводиться обмежити аналіз лише тими 11-ма громадами Харківщини, які на власних сайтах оприлюднили кошторис із необхідними додатками.
Взагалі немає даних по Вовчанській, Дергачівській, Куп’янській та Ізюмській громадах – в усіх чотирьох утворені військові адміністрації населених пунктів та не опублікована бюджетна документація. На сайті Південноміської громади є текст рішення про ухвалення бюджету на 2023 рік, але немає жодного додатку до нього (включно зі статтями видатків). А на сайті Валківської громади додаток із видатками опубліковано не повністю – зокрема, «вирізана» потрібна для розрахунку «ціни влади» бюджетна програма «0150». Детальніше про стан бюджетної прозорості в кожній громаді можна дізнатися, ознайомившись із нашим останнім дослідженням.
Для початку окремо розглянемо динаміку «видатків управління» в Харківській громаді, масштаб якої кардинально відрізняється від усіх інших.
Джерело: дані з сайту «Open Budget» та сайту Харківської міської ради
За підсумками фактичного виконання бюджету в 2022 році «видатки управління» в Харкові склали майже 843 мільйони гривень, або 5,8% від усіх витрат за рік. При цьому, в кошторисі на 2023 рік заплановане збільшення управлінських видатків. На бюджетну програму 0150 (забезпечення діяльності ради) планують витратити 175 мільйонів, а на програму 0160 (керівництво і управління у відповідних сферах) 952 мільйони.
Тобто, сумарно заплановані видатки за цими двома «управлінськими» бюджетними програмами складають майже 1 мільярд 127 мільйонів гривень. У порівнянні з виконанням бюджету 2022 року – заплановане збільшення становить 284 мільйони гривень. Щодо питомої ваги «видатків управління» в загальній структурі усіх витрат, то вона зростає з 5,8% до 7%.
І тренд на збільшення «видатків управління» характерний не лише для Харківської громади. Нижче на діаграмі наведені сумарні витрати 10-ти інших міських громад регіону (по яким наявні дані) на утримання управлінського апарату в 2022 та 2023 роках (одиниця вимірювання – у мільйонах гривень).
Джерело: інформація для діаграми взята з сайтів міських громад Харківщини
Перш за все, привертає увагу, що з цих 10-ти громад у 8-ми заплановані на 2023 рік «управлінські видатки» є більшими, ніж фактичні витрати за цими статтями в 2022-му. Звичайно, масштаб здорожчання неспівставний з Харковом (+284 млн. грн.) в абсолютних величинах, але така масовість дозволяє говорити про певну закономірність. Наприклад, у Лозівській громаді заплановане зростання «видатків управління» майже в півтори рази – з 71,5 млн. грн. до 109,2 млн.
Однак, для більш комплексної оцінки динаміки «управлінських видатків» варто порівняти відповідні витрати в громадах як в абсолютних величинах, так і у відсотках. Саме відсотки більшою мірою свідчать про бюджетні пріоритети в громадах та зміни питомої ваги витрат на управління.
Джерело: інформація для діаграми взята з сайтів міських громад Харківщини
У відносних величинах закономірність щодо збільшення частки витрат на апарат управління характерна для 6-ти громад із 10-ти (не рахуючи Харків). Найсуттєвіше зростання – в Барвінківській (з 14% до 17,4%) та Лозівській (з 11% до 14,9%) громадах. Цікаво, що найменшу частку управлінських видатків заплановано в Балаклійській громаді (10,8%), де утворена військова адміністрація.
Зважаючи, що ВА НП функціонують у 26-ти з 56-ти громад Харківщини, це підводить до актуальної теми для окремого поглибленого дослідження. Після оприлюднення бюджетів у всіх громадах, зокрема, і з ВА НП, з’явиться можливість проаналізувати, як впливає на «управлінські видатки» утворення військових адміністрацій населених пунктів. Чи це, швидше, оптимізувало та знизило вартість врядування в громадах, або ж навпаки – надане ВА НП право не публікувати бюджети сприяло непрозорому «здорожчанню влади» в таких громадах.
Висновки
Із початком повномасштабної війни бюджетна структура в Україні зазнала відчутних змін, які зачепили і джерела наповнення, і видатки. На фоні вимушеного скорочення витрат на низку соціально чутливих статей, особливо гостро суспільством сприймаються видатки на утримання управлінського апарату. Це стосується як загальнодержавного, так і місцевого рівнів, порушуючи питання бюджетних пріоритетів влади та соціальної справедливості в країні.
Аналів «видатків управління» в 17-ти міських громадах Харківщини показав, що за підсумками 2022о року їхня частка склала від майже 6% до 14% (середньозважене значення – 7% з урахуванням Харкова, або 12% без обласного центру). Загалом по країні прослідковується закономірність, що в найбільших містах питома вага «управлінських видатків» у структурі бюджету є нижчою, ніж у маленьких, тому кейс Харкова (5,8%) суттєво відрізняється від інших громад регіону. Він не повинен вводити в оману щодо оптимальної ефективності витрат на апарат управління – з огляду на масштаби, Харків доцільніше порівнювати з Дніпром (4,2%) або Києвом (3,7%), ніж із Барвінково чи Валками. У цілому, в абсолютних величинах міські громади Харківської області за підсумками 2022 року витратили на утримання своїх управлінських апаратів 1,36 млрд. гривень (із них 843 мільйони припадає безпосередньо на Харків).
При цьому в бюджети на 2023 рік більшість міських громад Харківщини, по яким опубліковані дані, заклали зростання «управлінських видатків». В абсолютних величинах найбільше здорожчання заплановане як раз для Харкова – з майже 843 мільйонів до майже 1 мільярда 127 мільйонів гривень (тобто збільшення на 284 мільйони). З 11-ти міських громад, які повністю оприлюднили на власних сайтах бюджетну документацію, 9 запланували на 2023 рік більше «управлінських видатків», ніж було фактично витрачено в 2022-му. Якщо аналізувати не в абсолютних величинах, а у відсотках, то таке збільшення характерне для 7-ми з 11-ти міських громад. Імовірно, можна знаходити пояснення в безпрецедентних викликах та додатковому навантаженні на систему місцевого самоврядування в умовах війни, однак, навряд чи такі аргументи будуть позитивно прийняті суспільством.
Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду в підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов'язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».