Антикорупційний поступ UA. Конспект доповіді

Напередодні Революції Гідності Україна сприймалась як одна з найбільш корумпованих країн у світі, займаючи 144 місце.

Також Україна традиційно характеризувалася високим рівнем тіньової економіки. У 2014 році рівень тіньової економіки складав 43% стосовно офіційного ВВП.

Зрозуміло, що за інших рівних умов тіньова економіка є як джерелом, так і результатом корупції. І хоча з 2015 року масштаби тіньової економіки поступово зменшуються, але її рівень залишається високим з усіма відповідними політичними та економічними наслідками та корупційним змістом.

Неможливо абсолютно точно визначити реальні масштаби корупції (а, відтак, і неможливо абсолютно точно визначити й економічні втрати суспільства). Це також повною мірою стосується й оцінювання економічного ефекту антикорупційних заходів. Проте, як свідчить аналіз, сукупний щорічний економічний виграш від антикорупційних заходів для України становить біля 6% від ВВП або приблизно 6 млрд дол. США.

РОЗБУДОВА ІНСТИТУЦІЙНОЇ СИСТЕМИ БОРОТЬБИ З КОРУПЦІЄЮ

Система запобігання корупції включає правила антикорупційної поведінки загальні для всіх суб’єктів, на яких поширюється дія антикорупційного законодавства, та спеціальні – для окремих груп таких суб’єктів (депутати, державні службовці, судді, працівники правоохоронних органів, керівники державних підприємств тощо) чи окремих сфер, а також засоби контролю, моніторингу та інші засоби забезпечення дотримання зазначених правил і передбачає можливість їх зміни, якщо на це вказують відповідні індикатори.

На основі визначених у міжнародних документах антикорупційних стандартів були прийняті численні закони:

• загального характеру та щодо відповідальності за корупційні правопорушення і правопорушення, пов’язані з корупцією;
• щодо діяльності спеціалізованих органів по боротьбі з корупцією;
• про етичні правила, антикорупційні обмеження і заборони для окремих посадових осіб і щодо запобігання політичній корупції;
• щодо запобігання корупції в економіці і спорті;
• щодо доступу до інформації.

Це дає можливість стверджувати, що в цілому законодавча база запобігання корупції в Україні вже створена. Незважаючи на прийняття багатьох гарних законів, із 200 антикорупційних заходів, які згідно з Державною програмою з виконання Антикорупційної стратегії державним органам треба було виконати до кінця 2017 року, так і не виконано близько 35% із них. Антикорупційної стратегії на 2018 і подальші роки та Державної програми з її виконання не існує.

Основні антикорупційні інституції: перші кроки

У 2015–2017 рр. в Україні були створені: Національне антикорупційне бюро України та Спеціалізована антикорупційна прокуратура – на правах самостійного структурного підрозділу в структурі Генеральної прокуратури, а також Державне бюро розслідувань і НАЗК. Хоч і з великими труднощами, український парламент прийняв довгоочікуваний Закон про Антикорупційний суд, і Україна «впритул» наблизилась до створення цього антикорупційного інституту. У цілому новостворені інституції мають необхідні для протидії корупції повноваження. У перспективі мають бути створені ще й спеціальні підрозділи (відділи) кримінальної поліції, які будуть розслідувати корупційні правопорушення згідно з визначеною КПК підслідністю, а також спеціальний орган досудового розслідування в системі міністерства фінансів.

Важливе місце в системі антикорупційних інститутів має зайняти Національне агентство з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (АРМА). І хоча рішення про його створення було прийнято ще в 2016 році, але до цього часу агентство так і не запрацювало.

За два роки активної діяльності НАБУ, станом на 31 грудня 2017 р., судами винесено лише 19 обвинувальних вироків у завершених цим органом провадженнях (що не перевищує 1% усіх винесених за цей час обвинувальних вироків за статтями КК України про корупційні злочини), і лише близько 107 таких проваджень щодо 165 обвинувачених перебуває на розгляді в судах.

За весь час діяльності НАЗК цим органом, станом на 1 березня 2018 р., направлено до судів 152 протоколи про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією. За цими протоколами судами засуджено лише 35 осіб (23,0%). Дещо кращою за цим показником є статистика Національної поліції – цей орган виявився ефективнішим ніж спеціально створений антикорупційний орган: у 2017 р. до судів направлено 5040 протоколів про зазначені правопорушення, і за 2150 з них суди наклали стягнення (42,7%).

Рівень судимості за найбільш небезпечні й поширені корупційні злочини за останні сім років упав майже в 6 разів, зокрема за заволодіння майном шляхом зловживання службовим становищем зі 1641 засудженої особи у 2010 р. до 204 засуджених осіб у 2017 р., тобто у 8 разів; за одержання неправомірної вигоди (хабара) – з 774 осіб у 2010 р. до 218 осіб у 2017 р., тобто в 3,5 раза, а за зловживання владою або службовим становищем – з 708 осіб у 2010 р. до 16 осіб у 2017 р.

Водночас, зростає відсоток виправданих за ці злочини. Наприклад, якщо у 2010 – 2012 рр. він становив від 0,2 до 1,1%, то у 2016 – 2017 рр. – від 4,0 до 16,7%, при тому, що загалом суди виправдовують не більше 0,3% усіх осіб, що постають перед судом.

За останні чотири роки серед засуджених за корупційні злочини переважна більшість звільняється від покарання (за службове зловживання – більше 90%). Серед тих, кого покарано, більшість (49,9%) отримала штраф. Незважаючи на те, що позбавлення права обіймати посади є обов’язковим додатковим покаранням за ці злочини, 10 – 20% засуджених залишаються на своїх посадах.

Реальне позбавлення волі загрожує лише одиницям. Так, за заволодіння майном шляхом зловживання службовим становищем у 2017 р. засуджено до цього виду покарання лише 39 осіб, за зловживання владою або службовим становищем – 2, за одержання неправомірної вигоди – 24, за її надання – 4 особи. При тому, що кількість засуджених за корупційні злочини за сім років упала в 6 разів, кількість слідчих та прокурорів, які їх розслідують, практично не зменшилась. Так само не набагато змінилася кількість кримінальних проваджень: якщо у 2013 р. було обліковано 19037 злочинів, передбачених статтями 191, 364, 368 і 369 КК України, то у 2017 р. таких злочинів обліковано 17393, тобто лише на 8,6% менше. До суду з обвинувальними актами прокурори направили: у 2015 р. – 4737, у 2016 р. – 4386 і у 2017 р. – 5606 проваджень про ці злочини. Але згідно з судовою статистикою в ці ж роки суди засудили лише: у 2015 р. – 1112 осіб, у 2016 р. – 672 особи, а у 2017 р. – 561 особу, тобто в 4 – 6 – 10 разів менше, ніж судами було одержано кримінальних проваджень (хоча лише 20% таких злочинів були груповими). Тому виникає питання про долю кількох тисяч проваджень, які «зникають» на шляху від прокуратури до суду.

Подальші кроки

Досвід створення спеціальних антикорупційних інституцій та їхні перші кроки свідчать про те, що процес їхнього становлення потребуватиме часу та цілої низки політично складних заходів. Серед них, перш за все, слід назвати такі:

• забезпечення реальної політичної незалежності антикорупційних правоохоронних органів.

• забезпечення дієвої координації антикорупційних органів.

• «закриття» можливостей уникнення покарання за корупційні діяння, узгодженість відповідних законодавчих та нормативних документів, уточнення повноважень антикорупційних органів.

• створення Антикорупційного суду.

• запровадження системи автоматичної перевірки електронних декларацій.

• успішне реформування системи кримінальної юстиції.

Однією з ключових передумов успішного формування та становлення інституційної системи боротьби з корупцією є масштабна та ефективна співпраця між реформаторами та громадянським суспільством.

РИНОК ГАЗУ

Упродовж багатьох років функціонування ринку природного газу залишалось однією з найбільш проблемних сфер української економіки в політичному, економічному та соціальному вимірах.

Функціонування газового ринку було класичним прикладом політичної корупції, коли окремі політичні сили, які представляли у владі відповідні економічні інтереси, жорстко конкурували за право призначати керівництво НАК «Нафтогазу» та, таким чином, контролювати відповідні товарні та фінансові потоки з метою збагачення відповідних політиків та фінансово-промислових груп.

З кінця 1990-х в Україні існували посередницькі схеми постачання газу, найвідоміша з яких «замикалась» на компанію «РосУкрЕнерго» (РУЕ), що займалася поставками газу в Україну у 2005 - 2008 роках. Ціна, за якою РУЕ купувала в Росії газ (російський та туркменський), залишається невідомою, а тому неможливо достовірно оцінити масштаби втрат через різницю цін купівлі та продажу газу. За час своєї діяльності присутність РУЕ могла потенційно «коштувати» Україні 38,6 млрд дол. США.

Крім цього держава зазнавала значних втрат у результаті штучно занижених цін на газ.

На низьких цінах газу базувалися корупційні схеми цінового арбітражу та договорів спільної діяльності, унаслідок яких Група «Нафтогаз» за період 2009 - 2013 років недоотримала майже 2 млрд дол. США. І, насамкінець, держава також зазнала суттєвих втрат через контракти з «Газпромом». За оцінкою НАК «Нафтогаз України», у 2009 - 2014 роках Україна переплатила за російський газ близько 14,1 млрд дол. США. Таким чином, у кінцевому підсумку втрати держави від відверто корупційних та непрозорих практик можуть вимірюватися десятками мільярдів доларів США.

НАК «Нафтогаз України»

Протягом тривалого часу ПАТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» («Нафтогаз») була прикладом неефективного державного менеджменту та об’єктом масштабних корупційних зловживань. Через корупційні схеми на газовому ринку (зокрема можливості отримувати ренту приватними особами за рахунок різниці в цінах на газ) НАК «Нафтогаз» протягом багатьох років залишалася збитковим та потребував масштабної державної підтримки. У 2014 році дефіцит «Нафтогазу» становив 5,7% ВВП та перевищував дефіцит державного бюджету (5,1% ВВП).

Мінімізація корупційних схем у газовій сфері стала важливим чинником забезпечення прибутковості компанії та зменшення навантаження на бюджет України в плані отримання державної допомоги. У Меморандумі про співпрацю між Україною та МВФ від 22 квітня 2014 року було вказано про необхідність поступового підвищення роздрібних цін на газ та опалення, підвищення прозорості роботи Групи та запуск процесу її реструктуризації. У результаті «Нафтогаз» упродовж кількох років (спочатку було визначено до 2018 року, потім до 2017) повинен був подолати фінансовий дефіцит, проте цієї цілі було досягнуто вже у 2016 році.

У листопаді 2016 року було створено ПАТ «Магістральні газопроводи України», яке буде незалежним оператором газотранспортної системи України. У лютому 2018 року КМУ ухвалив документ, який визначає чіткий механізм та терміни передачі майна «Укртрансгазу» новому оператору ГТС.

Станом на сьогодні НАК «Нафтогаз» є найбільшим платником податків у країні. У 2016 році НАК «Нафтогаз» як юридична особа вперше з 2011 року отримала прибуток та перетворився на «чистого» донора державного бюджету. У 2017 році Група «Нафтогаз» сплатила до бюджету 106 млрд грн.

Ціновий арбітраж

Значні можливості для корупційних зловживань створювала штучна підтримка різниці в цінах на природний газ для населення та промисловості. Зокрема, заниження ціни для побутових споживачів та ТКЕ для потреб населення сприяло розвитку тіньових схем щодо використання такого газу для промислового виробництва.

Уже з 1 квітня 2015 року було встановлено нові ціни на природний газ, які зменшили розрив між промисловими та побутовими споживачами до близько 300%. У травні 2016 року було встановлено єдину ціну на газ для населення та для ТКЕ (для потреб населення) на рівні промисловості, що на короткий період часу майже нівелювало розрив між різними категоріями споживачів.

За оцінками НАК «Нафтогаз України», через різницю в ціні для різних груп споживачів регіональні газорозподільчі компанії (РГК) могли неправильно розподіляти більше 0,6 млрд куб. м газу щороку.

Однією з корупційних схем збагачення у сфері видобутку та продажу природного газу також були договори спільної діяльності (СД). Низка приватних компаній уклали договори СД із ПАТ «Укргазвидобування», дочірньою компанією НАК «Нафтогаз України». На підприємства СД припадало до 8% загального обсягу видобутку УГВ.

Видобутий на підприємствах СД газ реалізовувався за заниженою ціною підставним компаніям, які продавали його вже кінцевому споживачеві за ринковою ціною, а отримані кошти виводилися через фіктивні підприємства. Такі схеми, насамперед, спричиняли втрати державного бюджету.

Станом на сьогодні розірвано більшість договорів СД.

Непрозорі контракти з Російською Федерацією

Після початку російської агресії НАК «Нафтогаз України» поступово відмовився від імпорту російського газу. Уже у 2016 році «Нафтогазу» вдалося не здійснювати закупівель газу в «Газпрому». Відмова від російського газу та перехід на закупівлі газу в ЄС дозволила «Нафтогазу» у 2016 році зекономити 121 млрд грн. Рішення Стокгольмського арбітражу скасувало вимогу дотримання принципу «бери або плати», що дозволило «Нафтогазу» відмовитися від сплати 56 млрд дол. позовних вимог російської сторони на цілком законних підставах. Водночас, арбітраж не задовольнив вимогу української сторони щодо компенсації переплати за попередні роки. За підрахунками «Нафтогазу», через неринкові ціни переплата становила 14,1 млрд дол. США.

Транзит російського газу українською ГТС також здійснювався на основі тарифів, які фактично були результатом політичних домовленостей, у тому числі щодо ціни на газ. Україна була одним із найдешевших транзитерів газу в Європі. У лютому 2018 року Стокгольмський арбітраж ухвалив рішення на користь «Нафтогазу», підтвердивши порушення «Газпромом» зобов’язань щодо обсягів транзиту. Враховуючи розрахунки за газ, поставлений у 2014 - 2015 роках, «Нафтогаз» має отримати 2,56 млрд дол. США компенсації.

Відмовившись у 2015 році від закупівлі російського газу, Україна змогла диверсифікувати джерела його постачання. Якщо у 2016 році газ в Україну імпортували 34 компанії, то вже у 2017 році їх нараховувалось 67. «Нафтогаз» залишається головним імпортером газу, але кількість його європейських постачальників у 2017 році становила 13 компаній. Таким чином, країна змогла зменшити ризики залежності від одного постачальника.

Подальші кроки

Життєво необхідним є подальше втілення розпочатих змін:

• завершення реформи «Нафтогазу».
• забезпечення функціонування ринку газу на принципах вільного ціноутворення.
• забезпечення прозорого розподілу ліцензій на розробку українських газових родовищ.
• подальша диверсифікація джерел імпорту газу.
• забезпечення конкуренції на внутрішньому ринку в системі розподілу та постачання газу.

ПОДАТКОВЕ АДМІНІСТРУВАННЯ

Однією з проблем української податкової системи традиційно були так звані «податкові ями». Усього, за оцінками уряду, за 2010 - 2013 роки сукупний обсяг «податкових ям» сягнув 600 млрд грн. Основними формами «податкових ям» були різного роду схеми, коли одні платники податків використовують інших суб’єктів господарювання для отримання податкової вигоди: неповної сплати податку (передусім ПДВ, податку на прибуток підприємств та акцизу) або отримання незаконного відшкодування ПДВ.

У 2014 році уряд України оголосив одним із пріоритетів боротьбу з «податковими ямами», які найчастіше пов’язані з наданням фіктивними підприємствами схемного кредиту з ПДВ іншим підприємствам, а у 2015 - 2017 роках запровадив ряд системних кроків із боротьби з «податковими ямами».

Конвертаційні майданчики

Конвертаційні центри/майданчики надавали послуги з незаконного переведення грошових коштів у готівку і були одним із найпоширеніших видів нелегального бізнесу. Ці майданчики (cпеціально створені компанії) від імені підконтрольних їм підприємств подавали до державних податкових інспекцій за місцем реєстрації податкову звітність, у якій компанії-«податкові ями» без фактичного проведення господарської діяльності безпідставно формували а компанії «транзитери» транспортували податковий кредит на користь вигодонабувачів. Конвертаційні центри отримували прибуток у розмірі певного відсотка від суми «конвертованих» коштів (5 -12%).

У цілому протягом 2016 року оперативні підрозділи ДФС зупинили діяльність 77 конвертаційних майданчиків із річним обігом 27 млрд грн. За оцінкою ДФС, закриття таких майданчиків у 2016 році сприяло зниженню збитків держави на суму 4 млрд грн. У 2016 році обмеженню роботи конвертаційних майданчиків також сприяло запровадження системи електронного адміністрування ПДВ. 

Система електронного адміністрування ПДВ

У 2016 році було запроваджено систему електронного адміністрування ПДВ (СЕА ПДВ). Ця система покликана знизити зловживання при сплаті ПДВ, а саме сприяти контролю за повнотою сплати ПДВ, ліквідації «податкових ям», а також ринку податкових мінімізаторів. СЕА ПДВ передбачає, що кожен платник ПДВ має унікальний рахунок у Державному казначействі, де накопичуються зобов’язання зі сплати ПДВ, які зменшуються на величину податкового кредиту.

Система моніторингу ризиків в адмініструванні ПДВ

З огляду на велику складову схемного податкового кредиту в «податкових ямах» уряд у 2017 році запровадив спеціальну систему моніторингу критеріїв оцінки ризиків (СМКОР). Система була покликана знизити саме схемний податковий кредит шляхом блокування податкових накладних із ризиковими контрагентами. Ризиковість визначається відповідно до визначених критеріїв.

За оцінками ДФС, запровадження СМКОР дало позитивний економічний ефект одразу від моменту тестового режиму її роботи: зниження схемного кредиту становило близько 1 млрд грн щомісячно.

Але нові критерії визначення ризику разом із низкою інших факторів призвели до проблем навіть у доброчесних платників податків. Тому почав діяти новий механізм СМКОР, який, за оцінкою ДФС, у десятки разів зменшить кількість блокувань накладних, буде ефективним для зниження схемного податкового кредиту.

Автоматичне відшкодування ПДВ

Перший крок із запровадження автоматичного відшкодування ПДВ влада зробила у 2016 році при запуску СЕА ПДВ.

Оцінка відкритих даних Реєстру свідчить, що ДФС справді почала вчасно відшкодовувати ПДВ, а передбачені терміни проведення камеральних та документальних перевірок дотримуються. За даними ДФС, загальна заборгованість із відшкодування ПДВ скоротилася з 15,3 млрд грн на 1 квітня 2017 року до 0,93 млрд грн на 1 жовтня 2017 року.

Подальші кроки

У червні 2017 року Міністерство фінансів та ДФС розпочали впроваджувати проект із комплексної реформи Державної фіскальної служби. Чотири головні напрямки реформи, які було визначено за результатами діагностики адміністрування податків, включають: перехід до переважного обслуговування платників податків через електронні сервіси, збільшення ефективності податкових перевірок та процедур стягування податкових боргів, підвищення ефективності роботи персоналу. Напрямки реформування ДФС визначено правильно, а їх впровадження надалі сприятиме зниженню корупції в ДФС та скороченню можливостей зловживань у податковій системі. Однак у січні 2018 року Кабінет Міністрів скасував ухвалені у 2017 році постанови про реформу ДФС. Наразі нового бачення не було запропоновано, хоча реформа залишається як ніколи актуальною.

ПУБЛІЧНІ ЗАКУПІВЛІ

Реформа державних закупівель

Державні закупівлі були однією з головних сфер корупційних зловживань на всіх рівнях влади та чинником значних фінансових втрат держави. За даними Служби безпеки України, щорічні втрати від корупційних схем у сфері закупівель досягали 10 - 15% (35-52,5 млрд грн) видаткової частини державного бюджету.

У 2014 році в рамках заходів із бюджетної консолідації та за підтримки МВФ і ЄС в Україні було ухвалено новий Закон «Про здійснення державних закупівель», який переважно був гармонізований із нормами ЄС.

У 2015 році уряд розпочав пілотний проект із запровадження електронної системи державних закупівель ProZorro. Усі центральні органи державної влади і природні державні монополії перейшли на закупівлі через ProZorro з 1 квітня 2016 року, а інші державні структури (включно із місцевими бюджетами) - з 1 серпня 2016 року. ProZorro потрібно використовувати для закупівлі товарів і послуг на суму понад 200 000 грн і робіт на суму понад 1,5 млн грн (ці порогові значення підвищуються для закупівель природних монополій до 1,0 млн грн і 5,0 млн грн відповідно). Водночас дані свідчать, що замовники здійснюють закупівлі через систему ProZorro і при допорогових закупівлях, що пов’язано переважно з бажанням отримати найнижчу ціну. Прозорість і відкритість даних щодо закупівель також забезпечено нормою закону, що всі угоди про закупівлі понад 50 000 грн (але нижче порогу) повинні бути оприлюднені в системі ProZorro. Позитивом нової системи стало чітке визначення процедур закупівель та впровадження системи електронного оскарження.

Важливим елементом реформи державних закупівель є створення системи моніторингу. Створено спеціалізований моніторинговий портал закупівель Dozorro. Це онлайн-платформа, де будь-хто може надати свої коментарі та інформацію державному замовнику чи постачальнику, громадськості та правоохоронним органам щодо проведеної процедури закупівлі, обговорити та оцінити умови конкретної закупівлі, проаналізувати закупівлі окремого замовника.

Прозорості закупівель також сприяють щоквартальні звіти про результати публічних закупівель, які готує Міністерство економічного розвитку і торгівлі. Загальна економія коштів на закупівлі в другому кварталі 2017 року становила 7,53% (9,34 млрд грн).

Елементом реформи системи державних закупівель стало приєднання України до Угоди СОТ про державні закупівлі у 2016 році. Це означає, що українські компанії отримали доступ до ринків державних закупівель 45-ти країн із загальним обсягом у 1,7 трильйона дол. США. А виконання Україною зобов’язань, що витікають з цієї Угоди, є важливим інструментом підвищення ефективності національної системи державних закупівель.

Закупівлі ліків міжнародними організаціями

Окремо варто зазначити, що уряд пішов іншим шляхом у викоріненні високорівневої корупції у сфері централізованих закупівель лікарських засобів, за які традиційно відповідало Міністерство охорони здоров’я. Так, у 2015 році було ухвалено рішення щодо передачі таких закупівель міжнародним організаціям. За результатами відбору, у 2015 - 2017 роках централізовані закупівлі ліків для України здійснювали Програма розвитку ООН, Дитячий фонд ЮНІСЕФ та британська закупівельна агенція Crown Agents.

Загальна економія коштів державного бюджету, за розрахунками Рахункової палати у 2017 році становила 379,3 млн грн або близько 39% від вартості перевірених закупівель (перевірка стосувалася закупівель на суму 939,0 млн грн, тоді як лише у 2016 році на закупівлі було витрачено 3,9 млрд грн).

З 2019 року державні закупівлі лікарських засобів та медичних виробів повинна буде здійснювати спеціалізована закупівельна організація, яку поки що не створено.

Подальші кроки

Подальшого вдосконалення потребує ціла низка правил та процедур, які регулюють обов’язки сторін, порядок оскарження рішень та вирішення конфліктів, що виникають у процесі закупівель.

Однак надалі потрібно утримуватись від внесення змін до системи публічних закупівель, які можуть зашкодити основним принципам роботи ProZorro: прозорості та недискримінаційності. Зокрема, Україні варто було б утриматись від повного ухвалення законопроекту «Купуй українське» (№7206), який було ухвалено в першому читанні в грудні 2017 року, оскільки цей законопроект порушує принцип рівності всіх учасників державних закупівель, а також не відповідає положенням Угоди про державні закупівлі СОТ, а також Угоді про асоціацію між Україною та ЄС.

ПРОЗОРІСТЬ УРЯДУВАННЯ ЯК ПЕРЕДУМОВА ЗВУЖЕННЯ КОРУПЦІЙНОГО ПРОСТОРУ

Донедавна доступ до більшості державних реєстрів та інших даних, які перебували в розпорядженні державних структур, був фактично монополізований відповідними державними структурами. Наприклад, інформація про зареєстровані права на нерухоме майно завжди була доступною лише для самих власників та органів влади. Така ситуація сприяла махінаціям із нерухомістю, зокрема при купівлі-продажу майна, адже було важко перевірити реальну приналежність об’єктів торгу. Водночас, прикриваючись аргументом про захист особистого життя громадян, влада обмежувала можливості громадськості в плані контролю за владою та виявлення випадків корупції.

Корупційні схеми також стосувалися використання державних реєстрів в інтересах комерційних структур.

Протягом років багато в чому закритою залишалась інформація щодо публічних фінансів. Закритість інформації про закупівлі породжувала й живила корупційні схеми в цій сфері.

Перехід до відкритих даних

Поширення відкритих даних стало сьогодні одним із головних інструментів боротьби з корупцією у світі, що підкреслює важливість українських реформ у цій сфері.

Антикорупційна стратегія на 2014 – 2017 роки передбачила втілення низки заходів: зміни до законодавства, інвентаризацію публічних реєстрів, поширення інформації на єдиному державному порталі відкритих даних та участь України в міжнародних ініціативах.

У квітні 2015 року ВРУ прийняла зміни до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Відповідно до нього розпорядники публічної інформації зобов’язані оприлюднювати та регулярно оновлювати її на єдиному державному веб-порталі відкритих даних та на своїх веб-сайтах. Розміщення даних реєстрів в інтернеті повинно було прибрати корупцію навколо доступу до такої інформації. Окрім цього, відкриті реєстри полегшили пошук корупціонерів у владі, адже сьогодні вже важче приховати майно, яке могло бути придбане за корупційні кошти.

У червні 2014 року КМУ також створив інституцію, яка відповідає за поширення відкритих даних. Відповідно до постанови уряду Державне агентство з питань науки, інновацій та інформатизації України було трансформовано в Державне агентство з питань електронного урядування України. На новий орган центральної виконавчої влади було покладено функції з реалізації державної політики у сфері інформатизації, електронного урядування, формування й використання національних інформаційних ресурсів, розвитку інформаційного суспільства.

У квітні 2014 року було запущено Єдиний державний веб-портал відкритих даних (http://data.gov.ua/). Станом на січень 2018 року на порталі розміщено більше 28 тисяч наборів даних від близько 2 тисяч розпорядників інформації.

Окремої уваги заслуговують спеціалізовані портали відкритих даних. Насамперед це Єдиний веб-портал використання публічних коштів. Уже у вересні 2015 року Міністерство презентувало портал Є-data (https://spending.gov.ua/), який є важливим інструментом протидії корупції. Доступ до інформації про використання коштів головними розпорядниками коштів, органами Пенсійного фонду, фондами загальнообов’язкового державного соціального страхування є вільним та безоплатним, що дозволяє проводити моніторинг та оцінку ефективності використання публічних коштів.

Триває робота над інтеграцією порталу публічних фінансів, Державної казначейської служби та системи ProZorro, що дозволить відстежувати рух коштів від проведення тендера до оплати.

Прикладом антикорупційного спрямування змін є відкриття для публічного доступу даних про кінцевих бенефіціарів українських компаній. На думку деяких експертів, розкриття інформації про бенефіціарних власників є рідкісним випадком, коли українське законодавство випереджає світові стандарти прозорості.

Е-декларування як елемент громадського контролю

Одним із ключових нововведень у системі боротьби з корупцією було створення Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

Новий формат декларації значно розширив категорії активів, які потребують декларування. Окрім цього, електронний формат декларацій та створення єдиного порталу розширили публічний доступ до інформації про статки державних чиновників, що є важливим антикорупційним інструментом.

Обов’язки ведення реєстру було покладено на Національне агентство з питань запобігання корупції.

Станом на квітень 2018 року кількість завантажених документів уже перевищує 2,6 мільйона декларацій та уточнень до декларацій.

У березні 2017 року Верховна Рада проголосувала зміни до Закону «Про запобігання корупції», які зобов’язали активістів-антикорупціонерів подавати е-декларації. Такі зміни викликали критику самих активістів та міжнародних партнерів України.

Подальші кроки

Для захисту досягнень та подальшого поступу в забезпеченні відкритості інформації необхідне збереження темпу реформ. Потрібно:

• провести законодавчі зміни з метою створення гарантій належної якості відкритих даних та доступу до них.
• моніторити динаміку міжнародних рейтингів (Open Data Barometer та Global Open Data Index) для визначення пріоритетних змін, що стосуються відкритості даних.
• належно забезпечувати (фінансово та технічно) державні реєстри, що має сприяти зростанню обсягу та якості даних.
• створення належних інструментів аналізу інформації, що дозволить ефективно використовувати значні обсяги відкритих даних, які стали доступними внаслідок реформи.

ДЕРЕГУЛЯЦІЯ В СИСТЕМІ АНТИКОРУПЦІЙНИХ ЗАХОДІВ

Міжнародні дослідження свідчать, що чим більше процедур, яких необхідно пройти бізнесу, та чим довше тривають такі процедури, тим більша вірогідність того, що в країні високий рівень корупції. Саме тому дерегуляція є важливим інструментом у системі заходів боротьби з корупцією, адже вона зменшує можливості такого зловживання. 

Упродовж 2014 - 2017 років було докладено значних зусиль, щоб спростити умови для ведення бізнесу. Основні досягнення дерегуляції у 2014 - 2017 роках стосувалися скорочення кількості регулювань та регуляторних вимог, зменшення кількості та підвищення доступності адміністративних послуг як для населення, так і для бізнесу.

За чотири роки, що минули від Революції Гідності, Україна піднялася в рейтингу Doing Business Світового Банку на 38 позицій з 112 місця у 2014 році до 76 місця у 2018 році.

Вагомим джерелом корупції при здійсненні господарської діяльності є контакти між підприємцями та представниками органів контролю під час перевірок. Наприкінці 2016 року закладено законодавчу основу реформи державного нагляду (контролю).

На окрему увагу заслуговує розвиток електронного урядування як один із механізмів зменшення частоти контактів громадянина та чиновника, що відповідно зменшує корупційні ризики. Зокрема, створено та працює Державне агентство з питань електронного урядування, розвиваються портали, через які можна скористатися адміністративними послугами, впроваджуються системи ідентифікації громадян BankID та MobileID.

Одним із маркерів дерегуляції є час, який підприємці витрачають на спілкування з представниками органів влади – «часовий податок». У середньому, за даними другої хвилі

«Щорічної оцінки ділового клімату», керівники МСП витрачали на спілкування з органами влади 14,3% часу, що не відрізняється від показника першої хвилі - 14,6%.

Оцінки бізнесом ділового клімату та корупції

Попри наявну думку, що діловий клімат у країні не покращується або навіть погіршується, дані ІЕД, що ґрунтуються на оцінках та очікуваннях безпосередньо представників МСП з усіх регіонів країни, свідчать про протилежне.

Бізнес-клімат, «за відчуттями» опитаних, поступово покращується. Національний індекс ділового клімату, що вимірюється за шкалою від -1 (дуже погано) до +1 (дуже добре) у хвилі 2016/2017 «Щорічної оцінки ділового клімату» підвищився до +0,06 порівняно зі значенням +0,01, яке було отримано в щорічній оцінці 2015/2016 року.

За результатами першої та другої хвиль «Щорічної оцінки ділового клімату», корупція в рейтингу перешкод стабільно посідала восьме місце, а кількість МСП, які її вибирають як перешкоду, теж практично незмінна – 23,4% у першій хвилі та 22,6% - у другій.

Подальші кроки

Разом із необхідністю активізації впровадження заходів із дерегуляції відповідно до Урядового плану, потрібно застосувати інструменти громадського впливу та контролю за впровадженням практики належного регулювання та вводити європейські практики оцінки впливу регуляторних актів на бізнес.

Важливим для оцінки та вимірювання ефективності заходів із дерегуляції та створення належних умов для ведення бізнесу буде оцінка результативності таких заходів, з точки зору бізнесу, через проведення регулярних репрезентативних обстежень бізнесу всіх розмірів, особливо малого та середнього.

Особливу увагу слід звернути на подальше реформування системи державного нагляду та контролю як одного з чинників корупційного тиску на бізнес, а також на перенесення акценту роботи органів державного нагляду та контролю з покарання на попередження порушень законодавства та вдосконалення застосування ризик-орієнтованого підходу до здійснення державного нагляду та контролю, створення та запуск у роботу інтегрованої автоматизованої системи державного нагляду та контролю.

Спрощення податкового адміністрування та реформа митниці також є вагомими чинниками зменшення регуляторного навантаження на бізнес.

УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМИ ПІДПРИЄМСТВАМИ

Незважаючи на тривалий процес приватизації, в Україні залишається великий державний сектор. За даними Міністерства економічного розвитку і торгівлі, на сьогодні в країні нараховується 3392 підприємства із сукупними активами обсягом у 1,6 трильйона гривень.

За даними моніторингу МЕРТ, за перші дев’ять місяців 2017 року лише 1611 компаній продовжують працювати, причому з них 1056 підприємств отримали прибутки. 1362 підприємства не працюють, а про 419 компаній немає інформації. При цьому, позитивну оцінку ефективності управління отримали лише 22 суб’єкти управління (з 84 суб’єктів, що здійснюють управління об’єктами державної власності), негативну – 22, а задовільну – 37. Неефективна робота державних підприємств призводить до втрат держави. Ці підприємства також створюють і соціальні проблеми: на них припадає 848 млн грн заборгованості з виплати заробітної плати.

Неефективна робота підприємств часто пов’язана як із низькою зацікавленістю їх керівництва працювати ефективніше, так і з використанням цих компаній як інструменту реалізації корупційних схем. Фактично, мова йде про явище, яке називається «захопленням держави». Так, директори підприємств або так звані «контролери-координатори» часто використовують компанії для отримання додаткових доходів до своєї офіційної заробітної плати, яка, до того ж, найчастіше не залежить від результатів діяльності підприємства.

У 2016 році урядом було створено законодавчу основу реформи управління державними підприємствами, яку розробило Міністерство економічного розвитку і торгівлі за підтримки експертів ЄБРР, Світового банку, МВФ та ЄК.

Нова модель корпоративного управління держпідприємствами передбачає три основні елементи:

1. Стратегічне планування.
2. Формування незалежних наглядових рад.
3. Розробка системи матеріального заохочення для наглядових рад і правління.

Успішними пілотами в реформі корпоративного управління можна назвати Нафтогаз та Укрпошту.

Подальші кроки

Уряду потрібно успішно провести приватизацію державних підприємств, що дозволить звузити можливості корупції та захоплення держави. Корпоративне управління компаніями, які залишаться в державній власності, повинно поліпшитись. Важливою передумовою цього є чіткий розподіл повноважень між різними органами влади, які так чи інакше регулюють діяльність державних підприємств.

ДІЯЛЬНІСТЬ НБУ В АНТИКОРУПЦІЙНОМУ КОНТЕКСТІ

Значна частина українських банків до початку кризи 2014 року не працювала як традиційні банківські установи. Зазвичай банк залучає вільні заощадження вкладників (або інших кредиторів банку) і потім розподіляє їх підприємствам та приватним особам, що потребують боргових коштів. Натомість українські банки використовували ще кілька моделей роботи: деякі банки були фактично інструментами здійснення таких незаконних дій як конвертація готівкової гривні в долари. Цілий ряд банків фактично працювали як «грошові пилососи»: залучені кошти вкладників використовувались переважно для дешевого кредитування «небанківського» бізнесу власників банку.

Кредити, як правило, видавались за ставками нижче ринкових та, зазвичай, без відповідного забезпечення. Дуже часто під заставу надавались неліквідні об’єкти (такі як стадіон) або цінні папери компаній, які формально мали «ринкову» вартість, але самі компанії не мали майна. Іншим варіантом було використання «дружнього» оцінювача, що може різко збільшити вартість реальної застави. Кредити також часто видавались «порожнім» компаніям, що, як і в попередньому випадку, не мали якогось власного майна. Усе це дозволяло не повертати кредити, наприклад, якщо банк ставав неплатоспроможним або якщо власник втрачав над ним контроль.

Хоча НБУ щороку проводив сотні перевірок банків, до 2014 року «олігархічні» банки продовжували працювати без змін.

У 2015 році відбулися суттєві зрушення щодо адекватної ідентифікації власників банків. У 2016 році процес визначення власників банків було завершено, і цю інформацію було оприлюднено НБУ. Паралельно у 2015 та 2016 роках НБУ перевіряв обсяг кредитів, виданих пов’язаним особам. Значна частина банків із непрозорою структурою власності та великим обсягом кредитів пов’язаним особам припинила роботу до закінчення цих перевірок. У цілому зі 180 банків, що працювали в Україні на початку 2014 року, у березні 2018 року залишилося 82. З 99 банків, де НБУ зміг завершити перевірку на 1 січня 2017 року, у 44 банках було перевищено норматив кредитів пов'язаним особам.

У цілому, прозора структура власності банків суттєво зменшила корупційні ризики для банківського нагляду і потенційно сприятиме збільшенню кредитування підприємств, непов’язаних із власниками банків.

Подальші кроки

Важливо зберегти незалежність НБУ та продовжувати роботу над збільшенням його інституційної спроможності, адже виконання норм законодавства неможливе без професійного та некорумпованого банківського нагляду.

ВИСНОВКИ

Результати аналізу свідчать про те, що Україна має суттєві здобутки в подоланні корупції шляхом радикальної зміни правил гри на ринку державних закупівель та газу, поліпшенні податкового адміністрування та запровадженні безпрецедентного в історії України публічного доступу до інформації.

Сукупний щорічний економічний вплив від запровадження заходів із запобігання корупції в розглянутих у звіті сферах становив близько 6,0% ВВП (або приблизно 6,0 млрд дол. США) у середньому за останні три роки.

Проведений аналіз свідчить про те, що за наявності політичної волі можна не тільки приймати непрості політико-юридичні рішення, але й реально змінювати принципи та форму державного урядування в такий спосіб, щоб якщо не викорінити корупцію повністю, то хоча б суттєво обмежити умови, які її породжують.

Ризики для подальшого антикорупційного поступу:

• гальмування реформ – найбільша загроза;
• перетворення реальної боротьби з корупцією на інструмент недобросовісної політичної та економічної конкуренції;
• відсутність комплексного стратегічного підходу до боротьби з корупцією;
• відсутність «стійкого» політичного консенсусу щодо змісту та інструментів боротьби з корупцією;
• намагання зацікавлених сторін здійснювати політичний контроль над органами державної влади та атикорупційними інституціями зокрема.
• встановлення політичного контролю над антикорупційними органами або дискредитація їх діяльності в тому числі шляхом маніпуляцій з ініціативами громадянського суспільства та дискредитації громадських активістів;
• неврегульованість цілої низки проблем, які виникли в процесі діяльності антикорупційних органів;
• відсутність адекватної реакції на появу нових корупційних схем.
• відсутність ефективних дій, спрямованих на подолання високорівневої корупції в тому числі і на місцях;
• низька ефективність діяльності антикорупційних органів в середньостроковій перспективі;
• розчарування суспільства в спроможності держави (влади) ефективно боротись з корупцією;
• перетворення антикорупційних правоохоронних органів на заручників політичної боротьби;
• відсутність належної координації дій між правоохоронними органами;
• неспроможність забезпечити невідворотність покарання винних у корупційних злочинах;
• гальмування процесу реформ в цілому та антикорупційних заходів зокрема;
• неузгодженість дій законодавчої та виконавчої влади;
• втрата Україною підтримки з боку міжнародної спільноти;
• наближення президентських та парламентських виборів провокує політиків все частіше вдаватись до популістської риторики та працювати переважно на власний політичний імідж;
• відсутність стратегічного бачення українським політикумом та суспільством антикорупційних реформ як тривалого та складного процесу, успішність якого вимагає прийняття політично непростих та непопулярних рішень, а позитивний ефект яких може реалізуватись лише в середньо- та довгостроковій перспективі;
• недооцінка того факту, що боротьба з корупцією є не тільки політичним, але й інтелектуальним викликом для влади.

Успішна боротьба з корупцією неможлива без підтримки громадянського суспільства.

Зважаючи на українські реалії, конструктивна співпраця політиків, урядовців та громадських активістів є не тільки передумовою успішної боротьби з корупцію в суспільстві, але й інструментом забезпечення спадковості антикорупційної політики в середньо- та довгостроковій перспективі та незворотності відповідних змін.

І насамкінець. Стратегічною метою України має бути формування нульової толерантності суспільства до корупції. А для цього необхідно змінити ідеологію та систему державного урядування таким чином, щоб для всіх громадян України бути чесними та моральними стало престижним, вигідним та безпечним.