Майдан змусив нинішніх можновладців все ж таки впритул наблизитись до зміни владного устрою в регіонах та створення нового ефективного місцевого самоврядування. Одним із основних принципів нових підходів до управління територіями став політично-партійний тренд ідеї-фетишу - децентралізації. Сама по собі постановка слушна, вистраждана часом і багатообіцяюча. Після тривалих роздумів і суперечок за основу взяли французьку систему префектів, модернізувавши її на український лад. Варто уточнити, що значну допомогу в підготовці законопроекту надають польські спеціалісти, які мають досвід успішної реалізації реформи самоврядування в Польші.
Відтак наш префект (згідно із проектом закону «Про префекта», який зараз обговорюється на рівні експертів) буде адміністративним діячем (державним службовцем), який вибирається з достатнього числа претендентів з відповідною підготовкою, досвідом роботи і за конкурсом.
На відміну від свого французького колеги, український префект не буде керувати територіальними органами центральної виконавчої влади включно з поліцією, що підтверджувало б безпосереднє підпорядкування уряду. Його фунція в цьому питанні зводиться до координаційних комунікацій між владою і самоврядуванням. Однак він має право призупиняти дію будь-якого діючого акту, виданого місцевим представництвом міністерств та органом місцевого самоврядування. Для цього префект здійснює перевірку на відповідність Конституції та діючому законодавству всіх виданих на підлеглій території нормативно-правових актів.
Протягом місяця він зобов’язаний прийняти рішення на таку відповідність і, в разі необхідності, зупинити дію та подати в суд, якщо це стосується органу місцевого самоврядування. У випадку з територіальними органами виконавчої влади (міністерство, агентство тощо) префект направляє вимогу щодо скасування документа відповідному міністру (керівнику). Суперечки, які можуть виникнути в разі розбіжності у трактуванні законності документа між префектом і відомством вирішуються безпосереньо на засіданні Кабінета Міністрів, який виносить остаточний вердикт.
Тут варто повернутись до однієї з особливостей роботи українського префекта. Вона виходить із чергового законодавчо-регламентного підтвердження наявності дуалізму нинішньої влади, яка була перенесена і на новий орган управління. Префект призначається Президентом країни за поданням Кабінету Міністрів. Слуга двох хазяїв, які, своєю чергою, нерівноцінні за повноваженнями і термінами обрання - КМУ залежний від коаліції та партійно-квотної кон’юнктури, а президент - тільки від геополітичної кон’юнктури. В одному випадку він підпорядковується президенту — коли це стосується роботи органів місцевого самоврядування (відноситься і до випадків введення надзвичайного чи воєнного стану). А в іншому, прем’єр-міністру — коли мова йде про діяльність територіальних органів виконавчої влади.
Ще одна особливість роботи гіпотетичного українського префекта полягає в тому, що він не має жодного доступу до прямого розподілу коштів бюджету. Автори законопроекту та деякі експерти вважають це потужним антикорупційним чинником в діяльності інституту префекта. Це положення, на їхню думку, підсилюється трирічним терміном його перебування при владі, після чого відбувається автоматична ротація (обмежена фактично одним днем зміни персони).
Щоправда, сам законопроект «Про префекта», попри низку публікацій щодо нього, заяв та виступів експертів, знайти у вільному доступі не вдалося. Наразі його доля не відома, хоча Кабмін повідомляв ще влітку про активну роботу Мінрегіону з експертним середовищем «щодо законодавчого забезпечення створення та функціонування в Україні інституту префектів”. Про префектів як інститут, що йде на зміну державним адміністраціям, відомо лише з законопроекту, внесеного до Верховної Ради Президентом, “Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)”.
Відтак на рівні припущень можна говорити і про вагомі недоліки системи, яка пропонується. Найперше, назва інституту. Чому взяли абсолютно чуже слово «префект», яке не має ні історичного, ні ментального, ні лінгвістичного співзвуччя з українською реальністю чи хоча б історією? Чому не «державний урядник», який найбільше відповідає фунціональному призначенню діяльності нового інституту? За часів недовгого існування у Львові Української Національної Ради на початку минулого століття був заснований інститут повітових комісарів. Звичайно, слово «комісар» потім, завдяки більшовицьким репресіям, набуло негативного відтінку, але, мабуть, можна було знайти інші історичні варіанти або запропонувати новітні майданно-українські.
Тут слід зважати на те, що визначенням запозиченої назви посади ми відсікаємо історичні коріння і традиції самоврядування Київської Русі, козацької держави та періоду Магдебурського права, яке мали переважна більшість міст і містечок України.
Далі. Саме поняття державного інституту (зосереджене в одній особі), його функцій тощо досить розмите і процедурно сумнівне, бо перекликається ще й з функціоналом, що раніше був закріплений за прокуратурою. І в змінах до Основного закону префект саме як інститут (а не персона державного службовця) не виписаний. Як бути, коли виникне, припустимо, конфлікт між КМУ і АПУ з приводу певного персонального призначення. Тоді район залишається без префекта, а обов’язки неназначеного виконуватиме колега із сусіднього району. Скільки це триватиме? Чи є часові межі щодо призначення префекта? Як працюватиме його апарат за відсутності префекта? Що це за апарат? Чи може це вже гіперболізована адміністрація за аналогом АПУ?
Тепер про повноваження. Так, префект не матиме прямого доступу до розподілення коштів. Але маючи право призупиняти дію нормативно-правового акту органу місцевої влади (а утвердження бюджету відноситься до таких актів), він створює потенційну загрозу можливим блокуванням в разі прийняття певних рішень. Або ж, навпаки, знаючи про неправомірність прийнятого рішення, префект «не побачить» там корупційної складової? За існуючих реалій — кумівства, відкатів, хабарів тощо — така ситуація цілком реальна. Враховуючи ж те, що у прокуратури забрали функцію загального нагляду і вона нікому не делегована офіційно, виходить, що саме префект і є «головним прокурором» району. Чи потрібні тут додаткові роз’яснення?
До речі, щодо районів. Їх чомусь, за твердженням окремих експертів, має бути рівно сто. Звідки саме така цифра? Якими чинниками вона продиктована? Чи підтримають такий розподіл територій громади? Наприклад, на Закарпатті, у Берегівському районі, активно мусується тема створення окремого угорського району. Тобто, критерій формування адміністративної одиниці в даному випадку — етнічний. До чого може призвести такий вибір громад і що може як аргумент на противагу протиставити влада? Законодавство в цьому випадку більше схиляється до етнічного району. Влада ж префекта в етнічному районі матиме специфіку, яка опиратиметься аж ніяк не на державні інтереси.
Двоякість підпорядкування, координація всіх органів як місцевої, так і виконавчої влади, «прокурорські» можливості префекта створюють передумови для його абсолютної влади в районі. І навіть сьогодні вже можна сміливо гіпотетичного префекта називати президентом району. Все це є наслідком не чітко виписаних у законопроектах та змінах до Основного закону функціональних обов’язків префекта за посадою та відсутність розробленого законодавцями самого визначення такого державного інституту. Відсутні також виписані важелі рівноваг на рівні територій, а також унеможливлення узурпації владних інструментів. Окремо мала б розглядатися можливість неформально-корпоративних та лобістчьких впливів на посадових осіб району.
Ми вже мали сумний досвід перших років незалежності, коли запроваджувалось місцеве самоврядування. Відсутність чіткої системи державного контролю, а зараз це має має бути ще й абсолютний публічний контроль громадськості, призвів тоді до створення в окремих регіонах удільних князівств. Чи не там витоки сьогоднішніх подій на Донбасі?
З іншого боку, ми бачимо знову орієнтацію вертикального управління на райони і регіони, що якраз і є базою для федералізму і гібридного тероризму. Чому спроможні громади у нас залишаються осторонь всіх процесів? Чому ми забуваємо про можливості сучасних цифрових технологій, завдяки яким можемо розбудовувати стійку цифрову демократію, в основі якої спроможні, а не тільки об’єднані громади?
Координаційні функції знову декларуються без створення потужної індустрії управлінських ситуативних сервісів, поєднання громад в горизонті партнерства майданої стилістики відповідальності і поваги.
Цікаво було б почути і відповідь на питання про судову гілку влади, на яку мають спиратися префекти? Чи вже відбулась судова реформа і суспільство отримало неупереджений суд?
Є ще питання. Зрештою, польський воєвода, французький префект чи український державний урядник (за функціями) управлятиме районами — це не є предметом довготривалої дискусії. Головне питання - це арбітр-патріот чи апаратний гравець на стороні центрального держапарату? Ми творимо Україну як середовище можливостей чи знову моделюємо системи жорсткого контролю?
Залишається сподіватись, що відповіді на ці питання суспільство отримає до початку функціонування такого інституту як президент району. Вибачте, префект.