ГлавнаяЭкономикаГосударство

Книга: "Державне багатство народів" Дага Деттера та Стефана Фьольстера

Нещодавно у "Видавництві Старого Лева" вийшла українська версія книги "Державне багатство народів" шведських економістів Дага Деттера та Стефана Фьольстера, присвячена державному управлінню. Цей твір Financial Times назвала найкращим виданням 2015 року. Наступного тижня,17 січня 2018 року, Даг Деттер особисто презентуватиме книжку у Києві (деталі у кінці цієї статті). LB.ua пропонує уривок з цієї книги.

Фото: надано автором

Приманка державного багатства

Помилковою є поширена ідея про те, що багата держава — це сильна держава. На думку можуть спадати авторитарні країни — наприклад, Росія, де держава контролює третину капіталізації внутрішнього фондового ринку. Або Китай, де державним органам належать чотири з кожних п’яти китайських компаній, що входять до переліку найбільших у світі компаній "Fortune 500". Разом із тим, хоча ці країни й мають сильні державні органи, здатність останніх управляти країною в інтересах народу іноді є напрочуд низькою. Приміром, у Китаї через забруднення повітря, що великою мірою спричинене викидами з державних підприємств, щороку передчасно помирають 1,2 мільйона осіб.

Деякі країни з багатими та розгалуженими центральними урядовими органами є тим, що Гуннар Мюрдаль називав "м’яка держава". Потенційні дії держави у спільних інтересах підриваються кадрами державної служби, які переслідують власні цілі. Росія є настільки "м’якою" державою, що навіть не може досягти помітного економічного зростання понад те, яке має за рахунок надходжень від продажу нафти та газу. Але зі схожою дилемою стикаються й у демократичній частині світу, приміром, така країна, як Бразилія — переважно через те, що державі належить третина ринкової капіталізації країни, представлена малоефективними підприємствами.

В останні десятиліття чимало заможних країн почали дедалі частіше залучати до управління окремими державними підприємствами професійних менеджерів та членів наглядових рад. Однак набагато менше успіхів досягнуто у створенні професійних органів з управління державною власністю на загальнонаціональному рівні — органів, що брали би на себе відповідальність за корпоративну реструктуризацію, випуск акцій для залучення нових інвестицій та вирішення інших стратегічних питань. У цьому питанні більшості країн доводиться боротися з проблемами, схожими на проблеми Бразилії чи Росії, хоча й не завжди настільки кричущими.

Наприклад, Інженерний корпус армії США — федеральна агенція, що займається будівництвом і технічним обслуговуванням інфраструктури портів та водних шляхів. Основну частину щорічного бюджету агенції (5 млрд дол.) витрачають на днопоглиблювальні роботи та інвестування в управління шлюзами й каналами — приміром, на річці Міссісіпі. Окрім того, корпус володіє найбільшою в країні кількістю гідроелектростанцій, управляє 4300 рекреаційними зонами, фінансує відновлення пляжів і модернізує місцеві системи водопостачання та каналізації. Конгрес США десятиліттями використовує корпус як машину для фінансування "казенного пирога", яким задобрюють виборців. У виборчих округах важливих членів Конгресу виділяються кошти на проекти з низькою цінністю, тоді як проекти, які створювали би високу цінність, залишаються без фінансування. Не дивно, що корпус був причетний до численних скандалів, зокрема з проривами дамб у Новому Орлеані під час урагану Катріна в 2005 році, внаслідок чого затоплено понад 100 тисяч домівок та підприємств, загинуло щонайменше 1833 особи та завдано збитків на суму близько 100 млрд доларів.

 Новий Орлеан під водою - наслідки урагану Катріна, штат Луїзіана, США, 30 серпня 2005
Фото: EPA/UPG
Новий Орлеан під водою - наслідки урагану Катріна, штат Луїзіана, США, 30 серпня 2005

Іншим прикладом є Amtrak — Національна залізнична пасажирська корпорація — державна організація, що функціонує й управляється як комерційна корпорація. По всій країні Amtrak надає послуги з пасажирських перевезень залізничними шляхами завдовжки в 22 тисячі миль. Окрім численних випадків недбальства, на які часто звертало увагу Головне контрольно-фінансове управління США, ще дорожчою проблемою є те, що державна власність спотворює демократичний процес. Прибутковість маршрутів далекого прямування Amtrak є вкрай низькою. Проте корпорація мусить їх утримувати — щоби мати постійну підтримку з боку сенаторів від тих штатів, які в іншому разі втратили би послуги з перевезення. Якби збиткові потяги далекого прямування було скасовано, Amtrak обслуговував би лише 23 штати — замість теперішніх 46-ти. Це підвищило би його прибутковість, що дало би змогу поліпшити якість послуг у тих районах, де справді є пасажири, які приносять прибуток. Але підтримки з боку лише 23-х штатів недостатньо для того, щоби Конгрес і надалі надавав субсидії.

Багатьох цікавить, чому квиток на потяг часто коштує значно дорожче, ніж авіапереліт, попри те, що з 1971 року корпорації Amtrak було надано більше ніж 30 млрд дол. субсидій. Ця ситуація має два важливі наслідки. Політична безвихідь, у яку потрапив Amtrak, підриває здатність уряду до реалізації ефективної політики у залізничній і в транспортній галузі загалом. Окрім того, члени Конгресу повинні витрачати дорогоцінний час та сили на лобіювання того, щоби зберегти послуги корпорації Amtrakу своєму штаті.

Ці приклади показують, як управління державним багатством може спотворити демократію, — а це питання загалом привертає набагато менше уваги, ніж безгосподарність у державних монополіях.

Державне багатство, що перебуває в межах досяжності органів влади, створює умови для зловживань, таких як:

  • купівля політичної прихильності в обмін на вигідні контракти або посади на державних підприємствах;
  • надання організованим групам інтересів безкоштовного доступу до федеральних земель або водних ресурсів державних компаній з водопостачання в обмін на політичну підтримку;
  • купівля підтримки профспілок за рахунок більш високих ставок зростання заробітної платні на держпідприємствах.

У кожному з цих варіантів демократія заради загального блага перероджується на клієнтелізм. Політиків винагороджують не за втілення реформ на користь широкої громадськості, а за спритну купівлю підтримки з боку різних груп інтересів. У цьому сутність "м’якої" держави.

У клієнтелістській, чи "м’якій", державі влада мало зацікавлена у підвищенні прозорості управління державними активами. Не є випадковим те, що за своїми державними активами, яких у Греції чимало, ця країна не мала консолідованої звітності, або те, що у США немає центрального реєстру активів федерального уряду, органів влади штатів або місцевих органів урядування. Поки власність держави залишається непрозорою, державним установам легше надавати послуги обраним, не привертаючи зайвої уваги.

Фото: EPA/UPG

Ця проблема загострилась у 2008 році, коли вдарила фінансова криза. Жодна з країн, які переживали фінансові проблеми, не мала навіть віддаленого уявлення про справжній стан своїх державних комерційних активів. Невідомими були не лише активи, що належать місцевим або регіональним властям, — як не дивно, навіть центральні органи влади практично нічого не знали про портфель своїх активів, його цінність та дохідність.

Іспанія та Португалія за деякий час до цього частину своїх активів завели відповідно до холдингів SEPI (Sociedad Estatalde Participaciones Industriales) та Parpública (Participações Públicas (SGPS) S.A.), але кожна з цих організацій володіла лише незначною частиною активів держави. Проте навіть така часткова консолідація дала змогу досягти прозорості та зберегти державні фінанси — за рахунок продажу деяких активів і відновлення певної кредитоспроможності інших. Аналогічним чином в Ірландії 2009 року було створено Національну агенцію з управління активами (NAMA, або National Asset Management Agency) — з метою управління проблемними банківськими активами, що виникли внаслідок примусової реструктуризації банківського сектору.

Натомість Греція створила приватизаційну агенцію, яка не мала жодної ваги. Оскільки агенція була позбавлена повноважень володіти будь-якими комерційними активами, її роль звелася до звичайного консультування профільних міністерств у питаннях ліквідації активів — замість розвитку та максимізації цінності. За такого роздробленого підходу, коли верх брали корисливі інтереси та кумівський капіталізм, міжнародні інвестори зрозуміли, що, в найкращому випадку, мине багато років, перш ніж Греція зможе оцінити величезні обсяги свого державного майна та перетворити його на продуктивні та цінні активи. Більше того: коли уряд, відповідно до вимог міжнародних кредиторів, таки підготував консолідований фінансовий огляд свого портфеля комерційних активів, його публікацію було зупинено.

Фото: irishtimes.com

Ті, що отримують вигоду від сумнівного бухгалтерського обліку, завжди стверджуватимуть, що розкриття грошової цінності державних активів буде сприяти просуванню не суспільних, а вузькоекономічних цілей. Ми доводимо протилежне. Коли розкривається інформація про грошову цінність державних активів, а ті, хто ними управляє, отримують наказ приділяти основну увагу створенню цінності, тоді органи влади можуть приймати усвідомлені та прозорі рішення стосовно того, скільки коштів виділяти державним підприємствам на досягнення суспільних цілей. Без такої прозорості ті, що мають власні корисливі інтереси, завжди "тиснутимуть" на суспільне благо.

Навіть у країнах, де нажива не є надто відвертою, державні комерційні активи змушують політиків мислити з позиції виробника. У таких різних країнах, як Швеція та Індія, влада рідко проявляє інтерес до задоволення потреб споживачів у більш надійних залізничних перевезеннях, хоча саме вона є основним власником і постачальником залізничних послуг. Будь-яка критика державної залізниці може поставити питання про відповідальність влади. І так сталося, що впродовж десятиліть залізницями обох країн управляли безгосподарно, а інвестиції в їхнє технічне обслуговування були вкрай недостатніми. Лише коли, завдяки дерегуляції, у Швеції виникла конкуренція з боку приватних операторів, для влади стало політично доцільним дбати про інтереси споживачів.

Мета цієї книги — показати, що коли багатство не знаходиться у безпосередньому розпорядженні політиків, демократія відчутно зміцнюється. Сильною є та держава, в якій політики мусять конкурувати між собою, пропонуючи політичні програми, що спрямовані на задоволення суспільних інтересів, а не роздаючи обіцянки про те, як надаватимуть доступ до державної годівниці.

PS

Презентація українського перекладу відбудеться у середу, 17 січня 2018 року, об 11:00 у книгарні-кав’ярні "Видавництва Старого Лева" за адресою: Київ, вул. Прорізна, 10. Книгу презентуватиме один з її авторів – президент шведської державної холдингової компанії Stattum, економічний радник, який надає консультації інвесторам та урядам у Європі, США та Азії Даг Деттер. Модеруватиме зустріч старший економіст Центру економічної стратегії Дмитро Яблоновський.

Більше про книгу можна дізнатися на сайті видавництва.

Читайте новости LB.ua в социальной сети Facebook