Пакет домовленостей Мінськ-2, підписаний 12 лютого 2015 року, став результатом активної діяльності перш за все ФРН і Франції. Хоча і без консультацій із США не обійшлося, як показав візит Ангели Меркель до Вашингтону напередодні дипломатичного марафону у Мінську. Однак в першу чергу домовленості лютого 2015 року були наслідком роботи Берліну при допомозі Парижу. Але уже із травня 2015 року починається усе активніше безпосереднє залучення США до спроб імплементувати положення пакету документів Мінськ-2. Більше того можна сказати, що на сьогодні основні зусилля знайти вихід із тупика, який склався в роботі Тристоронньої контактної групи і Нормандської четвірки, робляться саме США. Свідченням цьому стали часті дипломатичні турне і переговори заступника Державного секретаря із питань Європи і Євразії Вікторії Нуланд із початку 2016 року. Останній такий тур мав місце у квітні-травні 2016 року. Спочатку 26-27 квітня пані Нуланд відвідала Київ, а 17 травня Москву, де вела переговори із Владиславом Сурковим, який став її новим головним співрозмовником із січня 2016 року.
Заяви, які заступник Державного секретаря США робила протягом візитів, а також заяви інших американських високопосадовців, дають можливість говорити про американське бачення того як можна було б врегулювати конфлікт між Україною і РФ на Донбасі. Так під час прес-конференції 27 квітня 2016 року Вікторія Нуланд заявила наступне: «Одним із рішень, яке було досягнуто під час саміту в Ганновері це те, що США посилять власну дипломатичну активність, координуючись при цьому із лідерами ФРН і Франції, як представниками країн Нормандської четвірки, для того, щоб імплементувати Мінські домовленості. Це вимагатиме відновлення необхідних умов у сфері безпеки і доступ ОБСЄ по всьому Донбасу, повернення заручників, підготовка до справжніх українських виборів, що відповідають вашій Конституції, і звичайно ж виведення усієї техніки і збройних сил, і повернення вашого суверенітету над українським кордоном».
Ця заява є показовою із двох причиню Перш за все проголошується безпосередня зацікавленість США не затягувати подальше виконання Мінських домовленостей, а намагатися досягнути якомога швидшого їх виконання. При цьому США готові активно безпосередньо залучитися до цього. Із іншого боку заява Вікторії Нуланд від 27 квітня 2016 року не дає ясності щодо того як можна було б запустити сам мирний процес як такий – Україна і РФ із часу підписання домовленостей у лютому 2015 року стали на протилежні позиції щодо того як можна було б реалізувати усі заходи, які перерахувала Вікторія Нуланд і які є в основі Мінських домовленостей. Тим самим без реальної деталізації американського бачення такі заяви означали б те, що США будуть залучені до протистояння між Україною і РФ щодо трактування порядку і етапності виконання Мінських домовленостей без реальних шансів на практичний успіх – при цьому, що саме швидкий успіх у реалізації угод проголошується Вікторією Нуланд ціллю політики США щодо конфлікту між Києвом і Москвою на даному етапі.
Однак є і інша, більше детальніша, заява Вікторії Нуланд, яка була зроблена 8 жовтня 2015 року під час слухань у Комітеті Сенату із міжнародних відносин. Тоді вона серед усього іншого сказала наступне:
«Пакети Мінських домовленостей вересня 2014 року і лютого 2015 року залишаються найкращим сподіванням на припинення бойових дії, відведення озброєння, політичну нормалізацію, децентралізацію на сході України, відновлення Україною суверенітету над частиною кордону…
Із 1.09.2015 року однак обстріли значною мірою припинилися. І 2.10.2015 року в Парижі Президент Путін погодився із тим, що сепаратисти припинять робити погрози провести інший раунд незаконних виборів. Замість цього він дав згоду Президентам Порошенку і Олланду і канцеру Меркель відвести важке озброєння, надати повний доступ ОБСЄ аж до кордону і провести переговори щодо умов для справжніх виборів на Донбасі, відповідно до законів України, умов безпеки і при моніторингу ОБСЄ.
Якщо ці домовленості буде виконано – якщо буде відведено озброєння на склади, якщо ОБСЄ зайде на територію (ОРДЛО) і законні вибори, щодо умов яких будуть проведені переговори, буде проведено під контролем міжнародних структур – Україна потім матиме знову безперешкодний доступ до власного населення і території на сході. У цьому суть Мінських домовленостей: припинення активних бойових дій, відведення озброєння, політична нормалізація і потім(!) контроль над кордоном…
Ми розуміємо чому – після майже 2 років із початку насилля, війни і брехні – багато патріотів України і дехто на Заході ставлять під сумнів те, що РФ і її маріонетки взагалі дозволять провести повну імплементацію Мінських угод. Але імплементація Мінських угод є ціллю за яку слід боротися, оскільки альтернативи гірші: у кращому випадку це заморожений конфлікт, де Донбас стане невизнаною сірою зоною на невизначене майбутнє, а найгірше це повернення до війни, яка уже забрала занадто багато українських життів – і російських також.
Отже ми продовжимо підтримувати Україну в час коли вона реалізовуватиме свою частину Мінських угод. Разом із Францією і ФРН ми тиснутимемо на РФ і її маріонеток, щоб ті також демонстрували добру волю…»
На сьогоднішній день дана заява Вікторії Нуланд є найбільш деталізованим американським баченням того як можна імплементувати Мінські угоди. Дані слова від 8 жовтня 2015 року фіксують також декілька важливих моментів. Перш за все США пропонують щось середнє між українським і російським підходом, які взаємно виключають один одного. Підхід Києва і на сьогоднішній день зводиться до формули «ніяких місцевих виборів в ОРДЛО без умов безпеки і повернення контролю над кордоном» − бачення ж Москви описує прямо протилежна формула «ніякого контролю над кордоном без політичного процесу в ОРДЛО без політичного процесу у формі місцевих виборів». Позиція ж США у цьому питанні менш категорична і передбачає фактично реалізацію Мінських угод через низку поступок і компромісів. Перш за все, як стверджує Вікторія Нуланд, РФ мала б показати готовність до реалізації домовленостей шляхом відведення озброєння із лінії зіткнення і його складування у спеціальних місцях. Після цього почалися б переговори щодо умов проведення виборів – при цьому дуже важко уявити готовність РФ іти на перший крок у формі відведення озброєнь якщо Кремль не матиме гарантій щодо того, що умови проведення місцевих виборів не відповідатимуть їх інтересам. Адже не зважаючи на те, що РФ не у кращому стані на фоні кризи економічної моделі, яку доповнили санкції Заходу, можливостей диктувати умови щодо проведення виборів в ОРДЛО ні Україна ні її західні партнери поки що не мають. Так само цікавим є і те, що контроль над кордоном Україна може повернути лише наприкінці політичного процесу врегулювання – хоча для Києва це одна із головних вимог початку політичного процесу. Іншими словами Вашингтон пропонує РФ і Україні робити певні кроки на зустріч – лише так можна буде реалізувати Мінські угоди.
Фактично про такий самий покроковий підхід вів мову і американський дипломат Деніел Фрід, якого іще називають Містер санкції, у нещодавньому інтерв’ю для видання «Дзеркало Тижня». Так за його словами США не можуть вимагати від України іти на поступки, коли не бачать відповідних кроків на зустріч із боку РФ у питанні реального вирішення конфлікту на Донбасі. Так само Державний секретар США Джон Керрі виступаючи на Всесвітньому економічному форумі у Давосі у січні 2016 року заявив наступне: «Я переконаний, що через зусилля і добросовісне виконання сторонами узятих домовленостей, законній готовності обох сторін вирішити конфлікт було б можливо протягом наступних декількох місяців дійти до такого стану, де санкції будуть відмінені». Однак як Україна і РФ, які до цього протягом року демонструвати прямо протилежне бачення щодо імплементації мінських домовленостей могли б продемонструвати намір вирішити конфлікт!? Як на мене це можна було б здійснити лише шляхом певних взаємних кроків на зустріч, які, як бачать це США, взаємно враховували інтереси.
Гарно, якщо усі ці заяви робляться представниками уряду США лише для того, щоб насправді виграти час для пролонгації санкцій через умови, які не особливо прийнятні РФ. А саме на такий варіант подальшого розвитку подій робить ставку офіційний Київ як показують офіційні і неофіційні заяви. Однак із іншого боку Вікторія Нуланд у жовтні 2015 року чітко сказала, що Вашингтон не цікавить заморожений конфлікт – сценарій, який при умовах збереження санкцій проти РФ був би доволі таки вигідний для України, адже означав подальше ослаблення опонента і покладав би повну відповідальність на РФ у випадку спроб військовим чином вирішити конфлікт. Навпаки Вікторія Нуланд чітко сказала у жовтні 2015 року, що США цікавить імплементація угод, а у квітні 2016 року що Вашингтон активізує власні зусилля для того, щоб бачити остаточне втілення в життя Мінських угод.
Тому фактично заяви трьох американських дипломатів і є артикуляцією того як США бачать вирішення конфлікту між Україною і РФ в Донбасі. Американський рецепт, із позиції конфліктології і теорії переговорів як науки, яка займається в тому числі питаннями вирішення конфліктів, є класичним способом вирішення конфлікту. В основі такого підходу є те, що сторони починають робити один одному кроки на зустріч, роблячи певні поступки. Як наслідок між ними формується довіра і відповідне поле для взаємовигідного компромісу. У нашому випадку спочатку Україна, відповідно до бачення США, має піти на зустріч РФ, після відведення нею озброєнь у спеціальні пункти, і провести відповідні місцеві вибори, що дозволять ввести в правове поле України ОРДЛО. Зі свого боку у відповідь як жест доброї волі РФ потім виведе свої війська. Після того як Україна і ОРДЛО напрацюють практичне наповнення особливого статусу РФ поверне Києву контроль над кордоном. І як наслідок конфлікт буде вирішено.
Однак у американського підходу є одне слабке місце – такий порядок врегулювання конфлікту на Донбасі, як нам сьогодні пропонує США, не відображає реалій протистояння між Україною і РФ. Перш за все сам Мінський процес не знімає глибинних протиріч, які лежать в основі конфлікту між Києвом і Москвою. Так само американських підхід не враховує того, що конфлікт між Україною і РФ це класичний випадок гри із нульовою сумою, де здобутки однієї із сторін є втратою іншої.
Насправді, як уже писалося, предметом протистояння між Києвом і Москвою є не статус Донбасу, а питання регіональної архітектури безпеки. Хоча американський підхід, який передбачає децентралізацію на Донбасі, як одну із складових частин до виконання Мінських домовленостей, тим самим демонструє переконання, що предметом конфлікту є статус Донбасу і права місцевого населення у складі України, які РФ хоче гарантувати і для цього виходить і починала військову інтервенцію.
Однак насправді у основі конфлікту те, що із одного боку Україна хоче максимально зберегти можливість вільно обирати вектор власної зовнішньополітичної і зовнішньоекономічної інтеграції, а РФ його максимально обмежити. На практиці це означає збереження Україною гіпотетичної можливості приєднання України в майбутньому до ЄС і НАТО. Але в свою чергу такий розвиток подій не співпадає із баченням РФ себе як великої регіональної держави. Це як мінімум означає те, що такі країни як Україна, не залишать повністю зовнішньополітичну орбіту Кремля, в умовах коли не вдалося зробити Україну частиною власного альтернативного інтеграційного обєднання(Євразійського економічного союзу). Тому конфлікт на Донбасі є останнім інструментом впливу РФ на Україну, де головними є питання статусу ОРДЛО у складі України і реального контролю над кордоном. Кремль прагне, щоб особливий статус ОРДЛО означав можливість впливати на зовнішню політику офіційного Києва аж до можливості блокувати ключові зовнішньополітичні рішення. Окрім того Москві крайнє необхідним є формальне, а не реальне відновлення Україною контролю над кордоном в Донбасі.
Як наслідок маємо не просто конфлікт із нульовою сумою між Україною і РФ, який виключає можливість будь-якого компромісу, але і те, що в реальності основою протистояння є не статус Донбасу, а місце України в регіональній системі міжнародних відносин. Тому американський підхід, який включає необхідність компромісу і поступок, так і зосереджений виключно на питаннях, які повязані із статусом ОРДЛО, а не на питанні місця України в регіональній архітектурі безпеки, має дуже мало шансів на успіх.
На практиці реалізація американського плану щодо врегулювання конфлікту може відбуватися наступним чином. Україна, у відповідь на відведення російських озброєнь із лінії зіткнення і складування на окремих пунктах, ухвалює закон про місцеві вибори в ОРДЛО і проводить їх. Зрозуміло, щоб РФ була насправді готовою відвести ці озброєння вона повинна бути певна, що вибори відбудуться так як це відповідає їх інтересам, тобто допоможе на практиці легітимізувати ДНР і ЛНР, - у іншому випадку для РФ немає ніякого сенсу зараз демонструвати добру волю. Ці вибори визнаються як такі, що відповідали національному законодавству і практикам ОБСЄ. Однак замість відповідної наступної поступки із боку РФ у формі початку повного виведення військ і техніки можна очікувати зовсім протилежного. Москва при згоді Парижу і Берліну почне вимагати від Києва початку прямих переговорів із ДНР і ЛНР щодо питань їх особливого статусу, і при цьому зберігатиме контроль над кордоном. Тим самим вибори лише допоможуть легалізувати цих маріонеток, в той час як РФ і не думатиме іти на будь-які подальші кроки на зустріч України, адже природа українсько-російського конфлікту виключає якісь реальні(по суті) поступки сторін. Хіба що Москва чи Київ відступлять від свого нинішнього трактування основних національних інтересів – але ставки в грі дуже високі і сторони уже понесли значні втрати відстоюючи ці інтереси, тому і поступки малоймовірні. Якщо ж Україна відмовиться мати справу після виборів із ДНР і ЛНР, її можуть звинуватити у зриві мирного процесу, одним із наслідків якого стане відміна санкцій проти РФ із боку ЄС. Тому план, який нам на сьогодні фактично пропонують США, має мало чого спільного із реальністю.
При цьому американці таки і справді зацікавлені бачити реальний прогрес у вирішенні конфлікту шляхом реалізації власного рецепту щодо поступок сторін. Що якщо справді вони вірять у цей покроковий спосіб врегулювання конфлікту, адже який сенс його артикулювати і не бачити виконаним за умов того, що вирішення конфлікту, а не пролонгація санкцій проти РФ бачаться головним завданням. Більше того, не в останню чергу це відбувається на фоні того, що у ФРН, як пише авторитетне видання Der Spiegel, почалися справжнє обговорення щодо можливого пом’якшення санкцій проти РФ шляхом або пом’якшення санкцій щодо окремих росіян, або зменшення терміну пролонгації санкцій із трьох до шести місяців. Іншими словами США треба реальний прогрес для того, щоб і далі зберегти Трансатлантичну єдність у питанні санкцій проти РФ, що до цього робило їх ефективними.
В таких умовах офіційному Києву необхідно бути готовим до такого розвитку подій – того, що США реально вірять у можливість реалізації власного бачення щодо імплементації Мінських угод. А в умовах неможливості його реалізувати відповідальність рівномірно перекладуть на Україну і РФ, як це зараз фактично говорять у ФРН, які вважають, що Київ недопрацьовує по політичній частині Мінських угод, а РФ по частині безпеки.
Перш за все Україна має почати широку кампанію переконання наших американських партнерів щодо того, що їх план у такому вигляді, як він фактично артикульований має мало шансів на успіх адже не враховує джерело конфлікту між Україною і РФ, а також його специфіку у формі гри із нульовою сумою, яка виключає можливість якихось реальних компромісів і поступок. Тобто робити те ж саме, що відбувалося протягом другої половини 2015 року і початку 2016 року, коли вищому політичному керівництву вдалося довести, що спроби імплантувати Мінські угоди через внесення змін до Конституції України не допоможуть вирішити конфлікт.
Із іншого боку Київ має просувати власне бачення того як можна на практиці імплементувати Мінські угоди, не виходячи із них. Тобто бути активним учасником щодо формування порядку денного виконання, адже іншому випадку порядок денний формуватимуть за нас і в розріз нашим інтересам. Так, за пропозицією таких американських експертів як Стівен Пайфер, Києву залишається можливість розробити і прийняти закон про місцеві вибори в ОРДЛО. Відповідна робота у цьому напрямку уже ведеться адміністрацією Президента України і ВРУ. Однак цей законодавчий акт повинен мати положення завідома невигідні для ДНР і ЛНР – такі як необхідність участі внутрішньопереміщених осіб і українських партій, а також вимогу присутності спеціальної поліцейської місії ОБСЄ для гарантування безпеки виборів. Такий закон, який зрозуміло що не буде прийнятним для російських псевдодерджавних маріонеткових утворень на Донбасі, тим не менш буде дуже важливим для України. Із одного боку закон про місцеві вибори в ОРДЛО дасть можливість говорити про виконання Україною своїх зобов’язань і бажання шукати шляхи вирішення конфлікту у рамках Мінського мирного процесу. Із іншого боку у разі відмови ДНР і ЛНР проводити вибори за таким законом уся відповідальність ляже на них, що зробить можливим подальше продовження санкцій ЄС проти РФ за невиконання Мінських домовленостей.
Такий план дій із двох пунктів є більш реалістичним, адже дозволить гарантувати національні інтереси України. В той самий час спроба реалізувати американський план у його сьогоднішньому виглядів може створити реальні ризики і загрози для України. Адже по своїй суті мирний план В. Нуланд не відповідає реаліям і природі конфлікту між Києвом і Москвою. І тим самим приречений на поразку, що в кінці кінців не відповідає інтересам як США так і України.
P.S. Дана стаття була написана наприкінці травня 2016 року – однак промова Мері Йовановіч, номінованої на посаду посла США в Україні в профільному комітеті Сенату 21 червня 2016 року, і спільний виступ із Президентом України Державного секретаря США Джона Керрі у Києві 7 липня 2016 року лише підтвердили правильність ідеї про те, що у основі нинішнього плану США по вирішенню конфлікту між Україною і РФ на Донбасі ідея компромісу на основі поступок. Слід окремо згадати окремий пасаж із виступу Джона Керрі у Києві: «Зараз, я вважаю необхідно знайти шлях у майбутнє, який об’єднає інтереси сторін таким чином, що буде справедливим і відповідатиме їх інтересам, і надаватиме гарантії обидвом сторонам – усім сторонам, оскільки їх більше чим одна чи дві – і це все робити таким чином, щоб умови Мінських угод були виконані і виконані таким чином, що надасть усім запевнення, що їх інтереси будуть задоволені».