В самом деле, заигравшись в постановки сцен нескончаемого пиара и военных показух, предыдущая власть оставила немало печальных реалий, в которых наиболее видное место можно отвести разрозненным (порой не стыкуемым) номенклатурам вооружений в ВСУ, отсутствию видения будущего облика армии и сотрясающемуся от скандалов ОПК. С легкой руки страстного почитателя «ручного управления» «оборонкой» поставки вооружений и военной техники (ВВТ) в ВСУ и другие военные формирования превратись в череду маленьких войн лоббистских групп, причем в результате осуществлялись они хаотично и без всякой системны. Например, в армии сегодня используются средства связи четырех разных иностранных производителей, боевые колесные машины десятка производителей, безпилотники, как минимум шести производителей и т.д. Когда же речь об импорте, чаще всего он превращался в методику подавления возможностей отечественных оборонных предприятий. Как закупки французских 55 вертолетов, которые стали настоящим ударом под дых программе «Национальный вертолет Украины». И все это во время войны России на уничтожение Украинского государства, с остающейся угрозой масштабного военного вторжения и почти ежедневными боевыми потерями украинских военных на передовой.
Исходные данные «оборонки»
От способности новой власти оперативно изменить условия функционирования ОПК зависят темпы и качество наращивания оборонного потенциала страны и создания реального щита для сдерживания агрессии Кремля. Это главная цель, и она представляет собой суммарные возможности и способности сил обороны Украины нанести такой урон атакующей России, чтобы вынудить отказаться от плана масштабной военной агрессии.
Обновленные «правила игры» на украинском оборонном рынке должны позволить предприятиям развивать и внедрять новые технологии как в рамках все еще довольно скудного гособоронзаказа (ГОЗ), так и за счет активного экспорта иностранным государствам. Реалистичная оборонно-промышленная политика государства должна четко регламентировать отношения заказчиков ВВТ (в первую очередь Минобороны) и исполнителей. Включая ответственность сторон. Пример нынешнего противостояния Минобороны и «Укроборонпрома» по поводу качества бронетранспортеров и брони для них – как раз из этой области. Но лихорадит не только «Укроборонпром». Примечательно, что накануне 28-го Дня независимости МВД расторгло контракт с руководством НПО «Форт», в том числе, с его директором Виктором Писаренко, вменяя уволенным руководителям оружейного предприятия многочисленные злоупотребления. А говоря о предприятиях космического агентства, специалисты в один голос твердят, что былые корифеи украинского ОПК погрязли в долгах и коррупционных схемах. Это – не отдельные проблемные участки, это прямые последствия отсутствия оборонно-промышленной политики государства.
Неопределённость в направлении развития армии, проедающей 72-76% оборонного бюджета (а значит, позволенная хаотичность перевооружения), привела к тому, что военное ведомство, главный из 16-ти государственный заказчик может вообще не подписать контракт с производителем, даже если его продукция включена в ГОЗ. Минобороны таким образом лишает оборонные предприятия возможности развиваться и создавать новые технологии, поскольку они не мотивированы прибылью. В Украине даже при наличии утвержденной правительством нормы прибыли в 5% на закупленные комплектующие и 30% – на выполненные работы, действует правило Минобороны – 1% прибыли на комплектующие и 20% – на работу. Это – путь к деградации и самоуничтожения ОПК. В крупнейшем объединении частных структур ОПК – Лиге оборонных предприятий, подсчитали, что с учетом необходимости для большинства предприятий закупать иностранную элементную базу и многие другие комплектующие, общая прибыль для большинства производителей ВВТ может составлять не более 6-7 %. При фактическом отказе Минобороны финансировать разработки новых ВВТ (ОКР с начала войны можно пересчитать на пальцах) и невозможности вкладывать в развитие из прибыли такое положение дел делает участие частного бизнеса в ГОЗ неинтересным и бесперспективным.
Более того, до недавнего времени получение лицензии на внешнеэкономическую деятельность (ВЭД), то есть, право на экспорт без обращения к спецэкспортерам, превращалось в эпопею. Например, прошедшим кабинетные баталии предприятиям ХК «Укрспецтехника» и «Кузне на Рыбальском» на получение лицензии понадобилось соответственно около года и не менее полутора. Правда, нынешний наблюдательный совет «Укроборонпрома» шлет и позитивные сигналы: желающие предприятия всех форм собственности будут иметь право самостоятельной торговли на мировом рынке оружия, а на отечественный рынок оборонной продукции придет основательная либерализация.
Это крайне необходимо, потому что отечественный ОПК из-за скудного ГОЗ (в течение последних трех лет около 600 млн долл. или чуть больше) и в силу развитых традиций остается исключительно ориентированным экспорт. А в условиях выживания времен президента Порошенко из Украины началось подлинное бегство предприятий: в Литву, в ОАЭ, в Китай и даже в ЮАР. А это, кстати, не только потеря валютных прибылей, но и утечка мозгов и технологий. Но главное, от оборонно-промышленной конструкции зависит приход в страну иностранных инвесторов и иностранных технологий. Чтобы открыть шлагбаум для иностранных инвесторов, необходимо позволить им быть хозяевами своего же дела. То есть, понимать, что включение в ГОЗ – это точно подписание контракта и некоторая прибыль; быть уверенным, что построение рентабельного производства позволит продавать излишки на рынках третьих стран без попадания в капкан кабальных условий со стороны Украинского государства.
Краеугольные камни оборонной реформы
С самого начала стоит оговориться: вполне реально избрать модель, которая на первый взгляд, не выглядит правильной и содержит риски. Например, когда вице-премьер-министр, занимающийся вопросами обороны и оборонной промышленности, будет одновременно и министром обороны. Такой подход может быть результативным, но содержит конфликт интересов для остальных 15 заказчиков ВВТ. Можно оставить регуляторные функции государства существующему профильному департаменту Минэкономразвития, а «Укроборонпром» трансформировать в управляющую компанию по принципу НАК «Нефтегаз Украины». Но тогда еще больший конфликт интересов и коррупционных рисков.
Но если все же реформаторы позаботятся о целостной реформе, предусматривающей построение эффективно действующей системы, необходима серия шагов (включая законодательный уровень решения задачи), в которой во главу угла будет поставлена цель перевооружения ВСУ и других вооруженных формирований государства, а также обеспечение устойчивого развития национальных технологий. При этом реформа ОПК (где трансформация ГК «Укроборонпром» является лишь ее частью) определенно должна базироваться на научно-обоснованной, утвержденной Советом нацбезопасности и обороны, стратегии. Государству однозначно придется создать полноценный центральный орган исполнительной власти – а значит, министерство.
Почему именно так? Потому что только в такой модели руководитель ОПК будет членом правительства и членом СНБОУ, и будет иметь голос при принятии решений. Только такая модель позволит вырабатывать единую во всем государстве оборонно-промышленную политику, охватывающую все предприятия. Только министерство может быть соответствующим контрагентом иностранных государственных учреждений. И лишь министерству под силу создание государственного технологического кластера с участием частных и иностранных предприятий (его рабочим, хозяйственным органом может быть дивизион в «Укроборонпроме», который со временем может вырасти в самостоятельный холдинг). Наконец, едва ли не самое главное: таким образом будет обеспечено не кулуарное, а коллективное формирование ГОЗ и введет цивилизованные взаимоотношения между заказчиками и исполнителями.
При необходимости возможна и постепенная поэтапная трансформация в полноформатный орган исполнительной власти существующего департамента Минэкономразвития (в котором ныне 47 человек). Первым этапом может стать создание профильного агентства, которое будет выведено из подчинения Минэкономразвития. Уже с момента образования подчиненного вице-премьер-министру профильного агентства (или сразу министерства) все вопросы ГОЗ формироваться на правительственном комитете по вопросам обороны, в частности, с участием всех силовых министерств, Минэкономразвития и торговли, Минфина, Службы безопасности, Министерства юстиции и др.
Второй этап предусматривает (ориентировочно в течение года) развертывание института уполномоченных (вместо института генеральных конструкторов), подразделения по развития передовых технологий (украинской версии американского DARPA), перевод Госслужбы экспортного контроля. Кстати, именно в это время логично предусмотреть трансформацию ГК «Укроборонпром» в группу самостоятельных государственных холдингов.
Министерство не вмешивается в хозяйственную деятельность предприятий и объединений. А государственное управление осуществляется при помощи таких инструментариев. Во-первых, распределения прибыли государственных предприятий (спецэкспортеров) от внешнеэкономической деятельности. Речь должна идти о направлении 30% прибыли не в общий бюджет, а на реализацию профильных задач по развитию технологий или перевооружение сил обороны. Во-вторых, распределения ресурсов, полученных Фондом госимущества Украины в ходе реализации земель или имущества предприятий, прошедших процедуры реструктуризации или приватизации (на реализацию профильных задач по развитию технологий или перевооружение сил обороны). Наконец, в-третьих, назначением директоров государственных предприятий и наблюдательных советов объединений предприятий (НАК, холдингов и др.).
Логичные функции регулятора ОПК
Начнем с того, что такой орган должен принимать непосредственное участие в оборонном планировании, в частности в подготовке государственных программ развития ВСУ, развития вооружений и военной техники (ВВТ) и развития ОПК (прежние госпрограммы развития ВСУ и ОПК финишируют в 2020 г.). При этом такое министерство должно быть главным разработчиком госпрограмм развития ВВТ и ОПК. И ключевым органом формирования гособоронзаказа (ГОЗ) для всех заказчиков государства. Что предусматривает обобщение ГОЗ профильным правительственным комитетом в соответствии с планированием Генштаба ВСУ и соответствующими структурами других заказчиков, проведением экспертизы о необходимости и объемов финансирования подготовки производств, а также целесообразности предоставления госгарантий отдельным предприятиям. Кроме того, орган формирует политику ценообразования на продукцию оборонного назначения в ГОЗ, упрощения тендерных процедур. В частности, путем отмены расчетно-калькуляционных материалов (РКМ), кроме продукции предприятий – монополистов. Также путем совместной работы с госзаказчиками, прежде всего с учреждениями Минобороны и Генштаба, формирует политику перехода к унификации ВВТ сил обороны Украины. Также разрабатывает и внедряет политику предоставления денежного вознаграждения при внедрении новых разработок, технологий в серийное производство (другими словами, незаслуженно забытую в Украине выплату роялти) предприятиям-разработчикам ВВТ, если они передают производство другим предприятиям.
Но есть еще целый ряд функций, которые следует упомянуть отдельно. Например, определение путем экспертизы и представления на утверждение в СНБОУ приоритетных госпрограмм перевооружения. Согласно исследованию УИИБ, воюющая страна может позволить себе три – пять таких госпрограмм с «защищенным» финансированием без привязки к трехлетнему ГОЗ и годовым бюджетам. А также определение путем экспертизы и утверждения приоритетных разработок (научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ). Определение источников финансирования НИОКР, включая распределение доходных ресурсов, полученных от оружейного экспорта. А также определение политики по созданию новых ВВТ, в том числе, совместно с иностранными компаниями. После экспертизы о целесообразности создания совместных производств, принятие инвестиций и утверждение обязательств государства в рамках таких совместных проектов министерство представляет предложения по развитию ВТС с иностранными государствами на рассмотрение Межведомственной комиссии по политике ВТС и ЭК при Президенте Украины и принимает решение после получения рекомендаций этого органа или в случае соответствующего указа Президента Украины.
В компетенции правительственного органа должно быть и определение путем экспертизы и утверждения объемов и порядка импорта ВВТ, технологий, услуг. Разработка и реализация государственной политики в сфере применения офсетных соглашений. Среди прочего, именно от данного министерства должны исходить предложения о невозможности импорта оборонной продукции или услуг, аналоги которых производятся в Украине. А в идеале, конечно, эта позиция должна быть закреплена на законодательном уровне.
В рамках надзора за внешнеэкономической деятельности (ВЭД) предприятий ОПК этот правительственный орган обеспечивает предоставление предприятиям ОПК прав на осуществление ВЭД по упрощенной процедуре в пределах введения либеральных подходов (путем получения лицензий от Госэкспортконтроля), то есть без обязательного обращения к специальным экспортеров. Вводит и осуществляет надзор за государственной сертификации производств. Естественно, что через Госэкспортконтроль министерство должно решать задачу предоставления предприятиям ОПК и спецэкспортерам разрешений на осуществление поставок ВВТ иностранным странам, получать от предприятий ОПК отчеты об участии в ВТС. А в случаях, когда сделка на мировом рынке вооружений имеет политический подтекст, министерство готовит обоснованные и выверенные предложения на рассмотрение Межведомственной комиссии по политике ВТС и ЭК при Президенте Украины. Не лишним было бы возложить на правительственную структуру и реализацию задач маркетинга рынков – совместно со спецэкспортерами (что особенно актуально в случае выведения спецэкспортеров из-под юрисдикции «Укроборонпрома»).
Есть еще задачи разработки и реализация государственной политики в области стандартизации ВВТ сил обороны Украины, с учетом постепенного перехода на стандарты НАТО. Кроме того, это предполагает формирование в пределах развития единой в государстве структуры стандартизации ВВТ создания сети испытательных лабораторий. И, наконец, самый чувствительный вопрос – разработка и реализация государственной политики корпоратизации, акционирования и приватизации предприятий ОПК.
Естественно, тут описана модель, близкая к идеальной. Но хотя по ходу возникнет немало спорных вопросов, все же главная задача государства правильно ответить на два ключевых из них. Причем, обоснованно, выверено, с непременной всесторонней экспертизой. Во-первых, какие ВВТ Украина создаст сама, какие – в рамках совместных международных проектов, а какие придется закупать. А во-вторых, какие новые вооружения армия получит сегодня, какие – через три-пять лет, и каким оружием будет располагать через десять лет. Именно создание исполнительного органа в правительстве может максимально деполитизировать реформу.
Реформирование должно вывести ОПК на новые уровни развития, позволить объединить науку, производство и армию. Но во главу угла все равно необходимо ставить перевооружение. Если это будет сделано, Украина имеет шанс совершить гиперскачок – перейти от движения вдогонку наиболее перевооружающимся странам мира до создания на упреждение ассиметричного оружия на новых физических принципах.