Чому це важливо
Від прийняття законопроекту залежить багато важливих речей. По-перше, він є умовою гарантійної операції Світового банку на 650 млн доларів США. По-друге, створення наглядових рад у держбанках є умовою для отримання другого траншу макрофінансової допомоги Євросоюзу. По-третє, від запровадження належного корпоративного управління (у т.ч. створення незалежної наглядової ради) залежить реалізація передприватизаційної угоди між «Ощадбанком» та ЄБРР – а після цього стане можливим входження ЄБРР до капіталу цього держбанку.
Нарешті, реформу корпоративного управління, яка починається зі створення незалежних наглядових рад, «зашито» у стратегію держбанків, яку так довго розробляли міністри фінансів – спочатку Наталія Яресько, а потім Олександр Данилюк. Без реформи корпоративного управління ця стратегія втрачає сенс.
Деякі коментатори висловлюють думку, що законопроект приймався у поспіху, але ця думка дуже далека від істини. Першу версію законопроекту було внесено ще урядом Яценюка у лютому 2016 року. Тоді Наталія Яресько презентувала Стратегію розвитку держбанків, а разом із нею законопроект, який дозволив би реформувати їхнє корпоративне управління, та постанову, що регламентувала процес обрання їхніх наглядових рад.
Невдовзі після цього змінився уряд, а це вимагає перевнесення до парламенту урядових законопроектів. Наступну спробу зробив уряд Гройсмана, але Парламент тоді не спромігся прийняти цей законопроект. Нарешті, місяць тому, після чергового подання урядом та обговорення у профільному комітеті, Парламент підтримав законопроект про реформу корпоративного управління у держбанках. Словом, питання обговорюється мало не три роки, а тому не може й ітися про поспіх.
Хто повинен призначати
Згідно з Керівними принципами ОЕСР з корпоративного управління для держпідприємств, коли підприємством (а банк – це таке саме підприємство) володіє держава, вона має в першу чергу визначити політику власності – тобто відповісти на питання, для чого вона ним володіє. Після цього держава повинна визначити орган всередині виконавчої влади, який буде цю політику реалізовувати. Органом, якому держава доручила здійснювати функцію акціонера державних банків від імені народу України, є Кабінет Міністрів. Відповідно, лише Кабмін як єдиний акціонер повинен відповідати за створення наглядових рад цих банків та призначення членів цих рад. Інакше буде неможливо вимагати, аби Кабмін був підзвітним та взяв на себе відповідальність за результати діяльності держбанків.
І якщо дотримуватися цієї логіки, то інфраструктуру для призначення членів наглядових рад уже створено: на сьогоднішній день уже існує Номінаційний комітет, який успішно працює. Після оновлення у березні 2018 року він встиг призначити наглядову раду «Укрзалізниці», провести конкурс до наглядової ради «Укренерго» та оголосити такий конкурс по «Укрпошті».
До складу цього комітету входять глави трьох ключових міжнародних фінансових організацій (МВФ, ЄБРР та МФК), що створює довіру до процесу призначень. Входить до комітету й в.о. міністра фінансів – за тією логікою, що призначення можуть стосуватися й держбанків. І оскільки держбанки – це такі самі держпідприємства, а функцію акціонера у них так само виконує уряд – немає жодної потреби у створенні нової, окремої конкурсної комісії для держбанків, як це передбачено у згаданому законопроекті. Адже за такою ж логікою ми могли б мати різні конкурсні комісії для, скажімо, підприємств хімічної промисловості чи сільського господарства.
Хто не повинен призначати
Іншим словами, у процесі призначень зайвою є участь парламенту, Президента чи інших органів. У цій історії парламент знаходиться на своєму місці – він встановлює правила через прийняття законів. А імплементує ці правила уряд, який звітує перед парламентом. І якщо парламенту не подобається, як Кабмін керує держбанками, він може звільнити уряд. Парламент не повинен вникати у питання призначень в кожному держбанку – це шкідливо та політизує їхню роботи.
Також у банківській спільності іноді висловлюється думка, що участь в призначеннях до наглядової ради держбанків повинен брати Національний банк (НБУ). Ця думка є абсолютно хибною. По-перше, НБУ й так затверджує всіх членів наглядових рад усіх банків – як приватних, так і державних – після того, як тих призначать акціонери. По-друге, НБУ є регулятором, а тому не повинен брати участі у призначеннях до окремих банків (нехай і державних). За тими самими стандартами ОЕСР, держава повинна забезпечити однакові правила гри для приватних і державних підприємств (т. зв. “level playing field”), аби ті могли конкурувати на рівних.
Ще політки іноді проводять паралель між призначенням до наглядових рад держбанків та призначенням до незалежних регуляторів – скажімо, НКРЕКП чи того самого НБУ. Таке порівняння теж є хибним. Логіка призначення до регуляторів полягає у тому, щоби забезпечити їхню незалежність та рівновіддаленість від усіх гілок влади. Тому у цих призначеннях повинні брати участь усі гілки влади, але жодна не повинна мати вирішального впливу. Більше того, кожній із цих гілок повинно бути складно звільнити членів регулятора – адже це є запорукою його незалежності.
Звільнення членів наглядової ради теж не повинно бути волюнтаристським – наприклад, держава не повинна мати змоги звільняти окремого члена наглядової ради, окрім чітко визначених наперед виняткових випадків. Проте, якщо держпідприємство не показує результату, який наперед визначив акціонер, той мусить звільнити наглядову раду. А оскільки функцію акціонера держбанків виконує Кабмін – тобто саме Кабмін є відповідальним та підзвітним за результати роботи держбанків перед громадянами України – цей важіль повинен бути саме у його руках.
Що робити далі
Проте, все сказане вище працює в ідеальному світі (а також у більшості розвинених країн). Натомість, коли панує загальна недовіра, яка притаманна українській політичній системі, сторони часто йдуть на компроміси. Прийнятий парламентом законопроект теж містить такий компроміс, а саме включає до процесу призначень сторони, які не виконують функції акціонера. Але якщо відверто, то краще зараз законопроект «на четвірку», ніж ідеальний законопроект невідомо, коли. Поясню, чому.
Далі є два сценарії розвитку подій. У першому сценарії законопроект буде заветовано, і тоді далі дуже ймовірним є затягування процесу. Після вето законопроект повернеться до парламенту, якому може знадобитися три-чотири місяці на опрацювання правок та переголосування. Це не теоретичні міркування – саме такий досвід ми уже мали із законопроектом про корпоративне управління держпідприємств, який було прийнято у лютому 2016 року, потім заветовано і прийнято повторно аж у червні.
Тепер додайте три місяці на розробку та прийняття підзаконних актів на реалізацію закону – і вийдемо на кінець березня 2019 року – якраз приблизно на день президентських виборів. Але після цього ще треба створювати конкурсну комісію. Зазвичай це займає кілька місяців, але важко віриться, що у розпал президентської гонки хтось взагалі перейматиметься цим питанням. Годі вже й казати про те, у такому сценарії ми не отримуємо фінансування Світового банку та макрофінансової допомоги Євросоюзу, а сама реформа держбанків стане ще надовго.
Є й і другий сценарій – Президент підписує законопроект, що відкриває дорогу до отримання такої потрібної зараз фінансової допомоги та впровадження стратегії розвитку держбанків. Як на мене, цей сценарій є очевидно кращим.