Становлення інституту викривачів
«Здай корупціонера – отримай 10%» – одне з гасел Володимира Зеленського навесні 2019 року. Уже восени того року президент України запропонував парламенту законопроєкт про запровадження винагороди за інформацію про корупційні злочини – 10% від грошового розміру предмета корупційного злочину або обсягу завданих державі збитків.
17 жовтня 2019-го Верховна Рада ухвалила відповідні зміни до закону про запобігання корупції.
Уже 1 січня 2020 року він набув чинності. Але широкий загал досі не розуміє, хто такі викривачі корупції, бо публічно цього належно не роз’яснили.
За законом, це фізична особа, яка:
– володіє інформацією про можливі факти корупційних правопорушень – фактичними даними: про обставини правопорушення, місце і час його вчинення й особу, яка вчинила правопорушення;
– переконана в достовірності цієї інформації;
– отримала цю інформацію під час трудової, професійної, господарської, громадської, наукової діяльності, проходження служби чи навчання.
«Якщо хоча б одна умова не виконана, особа не може вважатися викривачем. Повідомлення розглядають, але особа не набуває статусу викривача, вона є заявником», – наголосили в Агентстві.
«Тобто викривач – це не будь-який заявник про корупцію, скаржник, який чимось незадоволений. Викривач – це людина, інсайдер, яка всередині організації бачить порушення, має докази й хоче повідомити про це, отримуючи імунітет – захист трудових й інших прав», — пояснює колишня представниця Департаменту організації роботи із запобігання та виявлення корупції НАЗК, експертка з антикорупційної політики та захисту викривачів проєкту USAID “ВзаємоДія” Олена Карпова.
Тобто викривачем не може стати, наприклад, людина, яка побачила в сусіда-судді нову Tesla. Звісно, заявник має право повідомити про відповідний факт до НАБУ, НАЗК чи правоохоронних органів, які можуть перевірити достовірність даних, вказаних у декларації. А от якщо суддя запропонує колезі неправомірну вигоду за потрібне рішення, а колега-суддя поінформує про це, то заявник стане викривачем.
Викривачі отримують цей статус, щойно повідомляють про корупцію. Разом з членами родини вони перебувають під захистом держави. За законом, їм можуть надати охорону.
Поки не функціонував Єдиний портал повідомлень викривачів (про це трохи нижче), інформувати про корупційні порушення можна було паперовим чи електронним листом, телефоном чи під час особистого прийому через:
– керівника або антикорупційного уповноваженого організації, де працює викривач;
– спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції, органи досудового розслідування, інші державні органи, установи й організації;
– ЗМІ, журналістів, громадські об’єднання, професійні спілки тощо.
Хто має право на 10% винагороди?
Важливо також, що не всі викривачі мають право на винагороду. Закон визначає її для викривача, який «повідомив про корупційний злочин, грошовий розмір предмета якого або завдані державі збитки від якого у 5 тисяч і більше разів перевищують розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого законом на час вчинення злочину». Тобто йдеться про хабарі понад 13 млн грн.
Розмір винагороди викривача становить 10% від грошового розміру предмета корупційного злочину або розміру завданих державі збитків від злочину тільки після того, як суд ухвалив обвинувальний вирок. При цьому він не може перевищувати трьох тисяч мінімальних зарплат. Тобто наразі це не більш ніж 20 млн гривень.
Керівниця відділу розвитку інституту викривання НАЗК Анастасія Ренкас вважає, що «винагорода викривачу передбачена як певне заохочення й компенсація того, що він усе-таки зазнав незручностей, коли повідомляв».
Вона нагадала, що в жовтні цього року суд уперше ухвалив рішення виплатити винагороду викривачу корупції – «агентові НАБУ» Євгену Шевченку у справі про рекордний хабар керівництву НАБУ й САП. Сам Шевченко розповідав, що викрив злочин три роки тому, тож отримає не заявлені 500 тисяч доларів, а лише 350 тисяч — відповідно до розмірів трьох тисяч мінімальних зарплат у 2020 році.
Анастасія Ренкас оцінює перше судове рішення про виплату винагороди як однозначно історичне й перший прецедент. А появу його щойно через три роки пов’язує зі складністю чинних досудових і судових процесів.
Заступник голови Комітету Верховної Ради з питань антикорупційної політики Ярослав Юрчишин (фракція «Голос») також погоджується, що рішення дуже важливе, бо фактично підтверджує, що інститут викривачів в Україні діє.
«Ми так само довго чекали на перші судові рішення щодо незаконного збагачення, цивільної конфіскації. Звісно, хотілося б більше судових рішень щодо виплат викривачам. Але не забуваймо, що країна у війні, є інші виклики, тому поки що треба трошки запастися терпінням. Однак позитивні приклади вже є. Зокрема, й щодо захисту трудових прав викривачів, яких поновлювали на роботі після фактів викриття. І це надихає», – додає Ярослав Юрчишин.
Єдиний портал повідомлень викривачів
Ще 4 лютого 2021 року парламент ухвалив закон про впорядкування окремих питань захисту викривачів (№3450). Він передбачав створити Єдиний портал повідомлень викривачів. Але в березні 2021 року Володимир Зеленський ветував цей закон. У червні 2021 року Рада ухвалила його вже з пропозиціями президента.
Упродовж майже двох років НАЗК неодноразово анонсувало запуск порталу. До речі, подібні спеціальні інтернет-ресурси для викривачів корупції, у тому числі й анонімних, діють у багатьох країнах. Наприклад, у Великій Британії є державний портал GOV.UK Whistleblowing, що дозволяє анонімно повідомляти про корупцію. У Канаді Integrity Regime Whistleblower Hotline дає змогу розповісти про корупційні дії в угодах з державними органами. У Німеччині через Whistleblower-Portal можна анонімно поінформувати про корупцію й інші незаконні дії у сфері публічних закупівель.
Нарешті на початку липня 2023 року НАЗК почало тестувати Єдиний портал повідомлень викривачів, який розробили за підтримки USAID «ВзаємоДія». Голова НАЗК Олександр Новіков заявив, що ресурс буде єдиним місцем входу для тих, хто анонімно чи публічно захоче боротися з корупцією. Тоді ж планували, що до порталу під'єднають близько 90 тисяч користувачів – органи центральної влади й місцевого самоврядування, юридичних осіб.
Повноцінно портал запрацював уже з 6 вересня. До ресурсу відразу долучилися десять органів державної влади, зазначив Новіков. Однак нині, після понад трьох місяців роботи, це коло розширилося тільки до чотирьох десятків. Зокрема, підключилися НАЗК, НАБУ, ДБР, Нацполіція, Офіс Генпрокурора, КСУ, Рахункова палата, частина міністерств, Вища рада правосуддя, Верховний Суд, Нацкомісія електронних комунікацій, обласні державні військові адміністрації, АТ «Українська оборонна промисловість».
Олена Карпова вказує на кілька причин такої динаміки. По-перше, портал запустили, саме коли відновили декларування та спецперевірки; по-друге, організації ставляться з осторогою до нового ІТ-продукту й очікують більш активної комунікації від НАЗК (вебінари, відеоінструкції, як працювати). Або це можуть бути побоювання, що кількість повідомлень про корупцію значно зросте й роботи з обробки інформації та передачі її компетентним органам.
Утім Анастасія Ренкас запевняє, що підключення відбувається відповідно до плану черговості всіх органів.
«Сказати, що підключено мало організацій, не зовсім коректно. Важливо, що тепер на порталі ми можемо побачити загальну статистику кількості звернень. Оскільки раніше кожна організація вела її для себе. Зараз завдяки функціоналу порталу ми бачимо, що з вересня таких повідомлень уже понад 600. Більша кількість з них, понад 500, скеровано заявниками саме до НАЗК», – зазначила представниця НАЗК.
І підкреслила, що вже змінилася сама якість повідомлень: «Люди не просто пишуть, подають відомості чи заявки. Вони дійсно знайомляться з функціоналом порталу, який містить багато підказок. Коли вже на першому з п’яти кроків авторизації є алгоритми, куди та як подати інформацію. Люди починають розбиратися, як їм стати викривачем, читають тут закон про запобігання корупції. Тому вже можна сказати, що це певна перемога порталу».
Водночас Ярослав Юрчишин прогнозує, що після запуску порталу з можливістю повідомляти анонімно інститут викривачів запрацює краще.
«Тому можна тільки радіти, що викривачі отримають більший рівень захисту. Звісно, щоб інститут дав максимальну ефективність, потрібна якісна робота не лише НАЗК, а й усіх антикорупційних органів. Тому це крок уперед, але роботи в нас ще багато», – наголошує нардеп.
Захищеність персональної інформації викривачів: спеціальні коди
Олена Карпова каже, що система повідомлень про корупцію захищена від витоку персональних даних і розголошення інформації про викривачів.
За її словами, особа проходить 5 кроків на порталі, коли подає повідомлення. Після чого воно генерується у формат PDF із 14-значним ідентифікатором, який має три літери й 11 цифр. Якщо людина інформує анонімно, то може навіть не вказувати електронної пошти. Однак також отримує ідентифікатор.
Анастасія Ренкас додає, що навіть якщо третя сторона одержить цей ідентифікатор, то на сайті не побачить персональних даних заявника. Лише стан розгляду повідомлення.
Водночас Олена Карпова радить таки створити електронну пошту анонімним заявникам, які бажають отримувати детальні відомості про розгляд повідомлення. А всім потенційним викривачам — вносити максимально вичерпні дані про можливі факти корупції, підкріплюючи їх документами, фото й відео. До цього ж закликає Ярослав Юрчишин, адже максимальний перелік доказів стане запорукою того, що «відповідні органи не зможуть відфутболити заяву, сказавши, що інформації недостатньо».
Українці готові все частіше повідомляти про корупціонерів
Терпимість до корупції в українському суспільстві зменшується, а готовність боротися з цим явищем, навпаки, росте. За результатами соціологічного опитування групи «Рейтинг», яке провели за підтримки проєкту USAID «ВзаємоДія», у листопаді-грудні 2022-го, тобто ще до запуску Єдиного порталу, 87% опитаних декларували готовність заявити про факт корупції через Єдиний портал (однозначно готові – 37%, скоріше готові – 50%). Водночас 74% вважали, що отримання фінансової компенсації спонукатиме громадян повідомляти про такі злочини. Лише 23% були не впевнені в такій ініціативі.
Загальнонаціональне опитування, що проводили вже у 2023 році за програмою сприяння громадській активності «Долучайся!» спільно з проєктом USAID «ВзаємоДія», продемонструвало, що зросло суспільне схвалення громадян, які подають скарги на корупцію до уповноважених органів. Цей відсоток зріс з 71% у 2021 році до 81% у 2023 році. А показник українців, які декларують готовність відстоювати свої права у взаємодії з бюрократами, сягнув 52% – найвищого рівня з 2007 року.
Анастасія Ренкас вважає, що ставлення до потенційних викривачів корупції змінилося через повномасштабне вторгнення. «Українці почали не тільки дивитися на всі проблеми, а й боротися з ними. З’явилося гостре відчуття справедливості й боротьби за неї, тому вони використовують усі шляхи для цього. І поява нового механізму – Єдиного порталу – дає певний поштовх», – переконана вона.
Олена Карпова додає, що фактично збільшилася готовність до викривальної поведінки. «Але наразі все ще не вистачає інформаційних кампаній, просвітницьких заходів, щоб люди розуміли, хто такі викривачі, які гарантії їхнього захисту та як можна повідомити про корупцію. Утім навіть якщо заявник плутається, не здатен заповнити форму на порталі, він завжди може повідомити про можливі факти корупції телефоном, електронною поштою, на особистому прийомі, звичайним листом. І також заявнику гарантовано, що повідомлення зобов'язані внести до Єдиного порталу. Воно ніде не загубиться», – запевняє експертка.
Матеріал підготували у співпраці з USAID SACCI.