Премьер Владимир Гройсман и министр соцполитики Андрей Рева
Скромные успехи верификаторов
Процесс верификации соцвыплат начался еще в декабре 2015-го, но успехи невелики. Причин несколько, глобальная - конфликт между Минфином, желающим сократить бюджетные расходы, и Министерством соцполитики, всячески сопротивляющимся "внешнему" вмешательству во внутренние дела ведомства. Вместо слаженной работы ведомств и поиска оптимальных вариантов решения проблемы, началось традиционное перетягивание каната и закончится оно, судя по всему, растягиванием резины.
Минфин начал поиск проблемных выплат методом примитивных сверок: брали реестры получателей и сверяли с базами утерянных документов, умерших, выехавших за границу. Охватили свыше 20 млн граждан, постепенно добавляя все новые и новые реестры и базы.
Определился рейтинг «проблемности» выплат: жилищные субсидии (40%), выплаты по безработице (22%), пенсии (20%) и выплаты ВПЛ (17%).
И сразу всплыли две основные проблемы. Первая - реестры и базы в Украине разрознены, заполняются вручную, с высокой вероятностью ошибок, содержат разные наборы данных. Вторая - отсутствие реального механизма, позволяющего влиять на предоставление выплат по результатам верификации.
Тут важно понимать, что не все выявленные несоответствия - это махинации и злоупотребления, других причин может быть масса - от банальной ошибки чиновника при внесении данных, до растянутости во времени юридических процедур или несвоевременном внесении информации в реестры. То есть рекомендации Минфина должны проверятся на местах, каждый конкретный случай рассматриваться отдельно и, как говорится, «под микроскопом». Минфин таких рекомендаций сгенерировал почти 1,5 миллиона.
Реально ли их все проверить?
Теоретически, да, но это потребует значительного времени и человеческих ресурсов. Стало понятно, что быстрого эффекта не будет. А со временем, что эффекта вообще может не быть, ведь проверять рекомендации Минфина должны те же люди, которые назначали «сомнительные» социальные выплаты.
Конфликт интересов очевиден. Даже если сотрудник соцслужбы просто ошибся, а не вошел в сговор с получателями незаконных выплат, его ошибка стоила государству денег и признавать ее он не захочет. В отличие от собесов, Государственной фининспекции, сторонней структуре, удалось подтвердить значительное количество нарушений - каждую четвертую рекомендацию Минфина. Но итог все равно оказался неубедительным - зафиксировали 8 тыс. нарушений на 60 млн грн. Из них только 36 дел были переданы в правоохранительные органы и только по 20-ти из них были возбуждены дела. С озвученными весной 2016-го 60 миллиардами гривен, которые якобы уходят из Госбюджета на незаконные соцвыплаты, данные коррелировали плохо, как, впрочем, и с 5 миллиардами, которые Минфин обещал вернуть в бюджет уже в конце 2016-го.
То есть овчинка может и не стоить выделки - государственные средства тратятся на верификацию, но не приводят к экономии, механизм остановки выплат не работает. В итоге, по крайней мере негласно, Минфин интерес к верификации потерял и на сцену вышло Минсоцполитики. Контролировать самого себя.
Зайдя в тупик с контролем и отменой уже начисленных выплат, чиновники решили подойти к снаряду с другой стороны и начать контролировать их начисление. Что, собственно, и призван обеспечить новый законопроект Минсоца.
Что говорит исследование
Еще летом 2014-го Украина договорилась с МБРР о предоставлении займа для реализации проекта «Модернизация системы социальной поддержки населения». Цель - улучшить результаты деятельности системы соцпомощи, повысив эффективность администрирования и усилив госконтроль над соблюдением законодательства при предоставлении соцподдержки. К реализации были подключены консультанты (ООО "Танит", ООО "Сивитта Украина" и ООО "Первая рейтинговая система"), которые должны были разработать, создать и внедрить механизмы усиления надзора и контроля над предоставлением соцпомощи. А в ноябре 2015-го был проведен мониторинг выявления ошибок и злоупотреблений при предоставлении социальной поддержки. То есть еще до начала верификации Минфина. Что любопытно, исследователи пришли к аналогичным выводам – на проверки тратится намного больше ресурсов, чем удается сэкономить по их результатам.
Как показало исследование, существующая система контроля позволяет выявить лишь часть нарушений. Фиксируются нарушения, касающиеся недостоверной информации о доходах, имущественном положении или о составе семьи. Учитывая репрезентативность выборки, 90,8% нарушений были связаны с доходами, 4,8% - с имущественным состоянием, а 4,3% - с составом семьи. При этом не фиксируются ошибки специалистов местных органов социальной защиты (дела возвращаются на доработку в неформальном режиме), ошибки заявителей на этапе назначения помощи (ошибки устраняются специалистами или социальными инспекторами во время уточняющих собеседований с заявителем, часто по телефону) и случаи коррупции.
Наибольшей проблемой эксперты посчитали несовершенство нормативно-правового обеспечения деятельности социальных инспекторов, а именно - невозможность определить неофициальное трудоустройство/доход или получить подтверждение покупки товара или услуги на сумму более 50 тыс. грн.
Что касается коррупции, то в исследованных управлениях не было выявлено ни одного такого случая, ведь речь идет о проверках «самих себя». Впрочем, социальные инспекторы утверждают, что риск коррупции минимальный, ведь дело проверяется несколько раз специалистами разных отделов. Кроме того низкая финансовая обеспеченность получателей помощи говорит сама за себя. Лишь 1% респондентов соцопроса, проведенного среди клиентов собесов, отметили случаи столкновения с коррупцией при оформлении или прохождении проверки на получение помощи со стороны социальных инспекторов. Интересно и другое, подавляющее большинство нарушений (69%) выявляются уже после назначения выплат или после окончания срока оказания помощи.
Итоги исследования на самом деле ошеломляют. Результативность проверок беспрецедентно низкая - меньше 1% проверенных дел. Низкий процент выявления нарушений подтверждается и данными самого Минсоца. Нарушения были выявлены в 0,9% проверенных дел. То есть мониторинг подтвердил результаты Минфина, полученные опытным путем – верификация не оправдывает усилий, которые на нее тратят. В действующей системе ни сверки/обзвоны Минфина, ни социальные инспекторы Минсоца не покажут тех результатов, которых ждет государство.
В развитых странах объем средств, которые по результатам проверок возвращаются в бюджет, составляет 2-5% от общего объема соцвыплат (данные Всемирного банка). В развивающихся странах с недостаточным контролем при начислении, этот процент, ожидаемо, еще выше - до 10%. В Украине - 0,16%.
Надо просто подождать?
Так способен ли законопроект, представленный Минсоцполитики, изменить саму систему? Начать, пожалуй, надо со сроков. Закон вступает в силу с 1 января 2018-го. При этом госконтроль за соблюдением законодательства при предоставлении соцуслуг начинает действовать с января 2019-го, а при назначении пенсий - с января 2020-го. Мягко говоря, не торопятся в высоких кабинетах менять сложившуюся ситуацию. Особенно если учесть, что и революционных решений не предлагают.
Закон рамочный. По большому счету он лишь выводит социальных инспекторов из подчинения структур, назначающих соцпомощь, в отдельные территориальные органы, все равно подотчетные Минсоцполитики. Безусловно, большая самостоятельность в принятии решений и избавление от функций, не связанных с контролем выплат, улучшит их эффективность. Но решит ли все проблемы?
Превентивные меры, т.е. контроль на этапе назначения соцпомощи, могли бы существенно улучшить эффективность, но для этого было бы неплохо внести изменения не в работу социальных инспекторов, а в многочисленные нормативные документы, регулирующие механизмы предоставления помощи, проверки наличия теневых доходов у граждан, их имущественного состояния, теневой занятости.
Свыше 87% всех проверок на данный момент - это просто запросы от социальных инспекторов в другие структуры (почти минфиновские сверки). Получить таким образом какую-либо информацию о теневых доходах граждан сложно. Более того, материально-техническая база и квалификации сотрудников таковы, что треть запросов (98% которых адресована Государственной фискальной службе) все еще отправляется не в электронном виде, а письмами. Сведения из Пенсионного фонда в электронном виде доступны лишь в границах одного района. И если социальному инспектору нужно отправить запрос в соседний район города, то он опять вынужден писать письмо. Часто ответ приходит уже после назначения помощи.
Главное, что в Украине до сих пор отсутствуют профили рисков, которые должны использоваться для проведения проверок. Инспекторы на свое усмотрение, часто «случайным выбором», определяют, кого следует проверить, а кого нет. И, пожалуй, именно с создания эффективной системы определения рисков следует начинать эту реформу.
В Украине свыше 30% совокупного дохода граждан – это социальные выплаты. Все их проверить невозможно, и чтобы не повторять горький опыт неэффективных проверок прошлых лет, нужно начать с определения того, какие выплаты и каких получателей следует проверять в первую очередь. А уже потом решить, как проверять и кому. Но Минсоц, судя по всему, не спешит расставлять точки над "і", продолжая тянуть с верификацией и откладывая решение первостепенных вопросов.