Міжнародні стандарти у сфері прав та свобод внутрішньо переміщених осіб
Цинізм влади перейшов межі розумного, перекресливши навіть міжнародні зобов’язання, які брала на себе Україна. Зауважу, що спеціальне питання статусу внутрішньо переміщених осіб, їх прав, свобод, гарантій реалізації цих прав і свобод містяться у декількох міжнародно-правових документах, насамперед документах ООН та Ради Європи, учасником яких є і Україна.
Першим спеціальним документом ООН у цій царині є ухвалені у 1998 році Керівні принципи щодо питань внутрішньо переміщених осіб всередині країни. Суть 30-ти загальних принципів зводиться до такого: внутрішньо переміщені особи всередині країни користуються на основі повної рівності тими ж передбаченими міжнародним правом і національним законодавством правами і свободами, якими користуються інші особи в їхній країні.
Рада Європи також приділяє цьому питанню серйозну увагу. Зокрема, 5 квітня 2006 року Комітет міністрів Ради Європи ухвалив рекомендації державам-членам щодо внутрішньо переміщених осіб, а 24 червня 2009 року Парламентська Асамблея Ради Європи також надала Рекомендацію 1877 (2009) під зворушливою назвою – «Люди, забуті Європою: захист прав людини довгостроково переміщених осіб», за наслідками обговорення ПАРЄ доповіді Комісії щодо міграції, біженців і народонаселення, та ін.
Ці документи, як певний міжнародний та європейський стандарт, об’єднані духом і буквою Загальної декларації прав людини, Європейської конвенції з прав людини. Об’єднані спільним змістом, на мою думку, узагальнено вони містять такі підходи:
Перше. Повна рівність прав і свобод внутрішньо переміщених осіб з іншими громадянами країни, реалізація прав згідно з міжнародним правом і національним законодавством;
Друге. Категорія внутрішньо переміщених осіб не повинна зазнавати дискримінації за жодною із можливих ознак при здійсненні будь-яких прав і свобод на тій підставі, що вони є переміщеними всередині країни особами;
Третє. Міжнародні документи виходять з того, що категорія переміщених осіб у всьому світі має спеціальні потреби та вимагає особливого захисту;
Четверте. У зв’язку зі спеціальними потребами національні органи влади держав-членів ООН, Ради Європи, на території яких відбувається внутрішнє переміщення, відповідають за захист і допомогу цим людям. Компетентні органи влади несуть головне зобов’язання і відповідальність за створення умов, а також за надання засобів у частині забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб. Держави мають виробляти та забезпечувати довгострокові рішення у цій сфері, створити умови для належної інтеграції вимушених переселенців.
Міжнародні інституції визнають і попереджають, що нехтування інтересами внутрішньо переміщених осіб несе в собі реальні ризики поновлення у будь-який момент відповідних заморожених конфліктів.
П’яте. Міжнародні документи спеціально виділяють пріоритетні права і свободи серед багатьох природних, соціальних, культурних і політичних тощо прав внутрішньо переміщених осіб, які вимагають особливої уваги, - як у частині надання, закріплення цих прав, так і у гарантуванні державою їх реалізації.
Шосте. У контексті участі внутрішньо переміщених осіб – громадян України у місцевих виборах ключовими є підходи щодо права на вільне пересування та свободу місця проживання, вільне вираження думки і слова, а також права на участь в управлінні державними справами, права обирати і бути обраним.
Міжнародні документи, про які йшлося вище, виходять з того, що кожна людина, де б вона не знаходилася, має право на визнання її правосуб'єктності. Для забезпечення цього права відповідні органи влади мають видавати переміщеним усередині країни особам всі документи, необхідні для здійснення їхніх законних прав, причому якомога швидше та без встановлення будь-яких необґрунтованих передумов.
Компетентні органи влади несуть головне зобов’язання і відповідальність за створення умов, а також за надання засобів, які дозволяють переміщеним усередині країни особам добровільно, в безпечних умовах і з гідністю повернутися в свої будинки або місця постійного проживання, або добровільно переселитися в будь-яку іншу частину країни.
Внутрішньо переміщені особи не повинні бути відправлені назад, у райони, де вони могли б зіткнутися з реальною небезпекою (порушенням їхніх прав на життя, фізичну недоторканність, а також на свободу і безпеку), адже це суперечить статтям 2 та 3 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Парламентська Асамблея Ради Європи підкреслює, що за відсутності політичного врегулювання слід вести справу до тимчасової або довгострокової інтеграції внутрішньо переміщених осіб за місцем їхнього нинішнього проживання. Тобто повинно дотримуватися право внутрішньо переміщених осіб на добровільний і свідомий вибір з трьох варіантів: 1) повернення додому; 2) інтеграція за місцем переміщення; 3) облаштування в іншій безпечній частині країни.
Як бачимо, з вимогами міжнародного права щодо вільного вибору місця проживання відверто дисонують заяви українських владців, починаючи з глави держави, голови парламенту, прем’єр-міністра і завершуючи уповноваженою президента з мирного врегулювання ситуації в Донецькій та Луганській областях Іриною Геращенко – всі вони обіцяють внутрішнім переселенцям, що ті отримають можливість взяти участь у місцевих виборах, але… тільки на Донбасі, на тих територіях, де мешкали раніше.
Влада свідомо, або від незнання чи нерозуміння основного змісту цієї проблеми, застосовує до її вирішення дискримінаційний підхід, принаймні на нинішніх виборах - не дає права голосу вимушеним переселенцям, які обжилися на нових місцях, інтегровані у нові громади. Крім того, таким чином влада також створює потенційну передумову для ще одної додаткової проблеми на наступних ймовірних виборах в окремих районах Донецької і Луганської областей. Як зараз уявляється у високих київських кабінетах, на тих виборах саме вимушені переселенці, котрі повернуться у свої колишні домівки, стануть активним владним електоратом. За такого ставлення до цих людей, усі сподівання влади очевидно марні, а проукраїнська позиція цих людей важлива.
Нарешті останнє. Серед пріоритетних політичних прав внутрішньо переміщених осіб має бути забезпечене право обирати і бути обраним, право брати участь в управлінні суспільними справами.
Держави-члени Ради Європи повинні прийняти відповідні правові та практичні заходи для ефективного здійснення внутрішньо переміщеними особами свого права голосувати на національних, регіональних або місцевих виборах та забезпечити, щоб це право не було порушено внаслідок перешкод практичного характеру. Парламентська Асамблея Ради Європи спеціально закликала відповідні держави-члени залучати самих внутрішньо переміщених осіб до вироблення довгострокових рішень у цій царині.
Отже, згідно з міжнародними стандартами, абсолютно очевидним є факт презумпції у всіх суспільних відносинах права внутрішньо переміщених осіб брати участь в управлінні державними справами, права голосувати і бути обраним при забезпеченні їх права на свободу пересування та вільний вибір місця проживання, свободи думки і слова. З іншого боку, цим правам внутрішньо переміщених осіб кореспондує обов’язок держави належним чином забезпечити їх реалізацію. Крім того, міжнародні документи зобов’язують своїх країн-членів до спільної роботи – самі внутрішньо переміщені особи повинні залучатися до вироблення рішень у цій сфері.
Тотальна дискримінація в Україні: цинізм, байдужість та пафос
До речі, права внутрішньо переміщених осіб, про які йдеться у міжнародно-правових документах, закріплені і у Конституції України.
Крім того, аналізуючи правовий бік справи щодо дискримінації внутрішньо переміщених осіб, передовсім у зв’язку з місцевими виборами 25 жовтня 2015 року, варто звернутись до Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» № 1706-VII від 20.10.2014 р. зі змінами.
Коли Закон «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» готувався до розгляду Верховною Радою, на прохання Постійного представника України при Раді Європи, Генеральним Директоратом з прав людини та верховенства права Ради Європи ще у жовтні 2014 року надано відповідний Висновок. Згідно з цим Висновком, Закон надає необхідну базу для вирішення нагальної потреби для захисту внутрішньо переміщених осіб. Однак Рада Європи зазначила, що багато положень закону потребують додаткових нормативних зусиль для того, щоб повною мірою, ефективно забезпечити на практиці захист прав внутрішньо переміщених осіб. Європейцям, і в страшному сні очевидно не могло спасти на думку, що згодом в Україні будуть, навпаки, згортати права цих людей.
Спеціально наголошу: стаття 8 цього Закону визначає, що «внутрішньо переміщена особа реалізує своє право голосу на виборах Президента України, народних депутатів України, місцевих виборах та референдумах шляхом зміни місця голосування без зміни виборчої адреси згідно з частиною третьою статті 7 Закону України «Про Державний реєстр виборців» (ці положення Закону, до речі, чинні і нині).
Положення частини третьої статті 7 Закону України «Про Державний реєстр виборців» зводяться до того, що за мотивованим зверненням виборця орган ведення Реєстру може тимчасово (на період проведення виборів) змінити виборцю місце голосування (виборчу дільницю) без зміни його виборчої адреси.
За таких умов, на момент ухвалення Закону «Про місцеві вибори», внутрішньо переміщені особи мали по факту передбачене статтею 38 Конституції та Законом України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» право вільно обирати і бути обраним до органу місцевого самоврядування через механізм, що передбачений Законом України «Про Державний реєстр виборців». Всі, хто вважав за необхідне, скористалися цим правом на попередніх парламентських виборах.
Однак, при ухваленні Закону України «Про місцеві вибори» навіть не у Розділі XV «Прикінцеві та перехідні положення», як це вимагають правила юридичної техніки, а безпосередньо у «тілі» Закону – у Розділі V «Списки виборців» – законодавець забиває наче цвях у право внутрішньо переміщених осіб - громадян України брати участь у місцевих виборах, бо абзац другий частини третьої статті 30 цього Закону встановлює, що згадане вище «положення частини третьої статті 7 Закону України «Про Державний реєстр виборців» не застосовується на місцевих виборах». Отже, ця категорія громадян не може більше бути включена до списків виборців, а відтак більше не має права обирати. І тим більше обиратися.
Зауважу, що механізми забезпечення виборчих прав внутрішньо переміщених осіб, враховуючи специфіку цього виду виборів, були напрацьовані у альтернативному проекті Закону України «Про місцеві вибори» № 2831-2 від 28.05.2015 р., що подавався експертною групою парламенту з питань підготовки законопроекту «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів». Однак, очевидно, політичної волі на ухвалення таких підходів не було. Тому ці ініціативи були поховані і на момент ухвалення діючого Закону навіть не бралися до уваги.
Отже, законодавець позбавив виборчого права майже півтора мільйони громадян, навіть натяком не позначивши наміри вирішувати ці питання. Правовий цинізм вищої проби. Не менш цинічною виглядає і позиція Президента, гаранта прав і свобод людини і громадянина, гаранта Конституції, який без жодних застережень, зауважень і пропозицій байдуже підписав цей Закон. Пізніше, у вересні цього року, виступаючи на саміті Сталого розвитку в рамках Генеральної Асамблеї ООН, Петро Порошенко з притаманним йому пафосом розповість усьому світові про «кризу внутрішньо переміщених осіб, кількість яких складає 1,5 мільйони», що «є найбільшою проблемою не тільки України, а й всього світу», неначе забувши, що і він сам, і парламент могли значно зменшити масштаб цієї кризи, якби не позбавили цих людей виборчого права на місцевих виборах, не принизили їхньої гідності, не знехтували їхньою свободою та пріоритетними правами.
Спитаєте: у чому брутальність цинізму? Відповім. Цю тотальну дискримінацію виборчих прав внутрішньо переміщених осіб законодавець вирішив провести у, так би мовити, «технічний» спосіб. Адже зміст і обсяг загального виборчого права на місцевих виборах, тобто насамперед визначення кола громадян, які мають право голосу на цих виборах, традиційно встановлено статтею 3 Закону України «Про місцеві вибори». Цією ж статтею закріплюються законодавчі гарантії реалізації цього принципу на виборах, де серед іншого визначено перелік обмежень для певних категорій осіб, які вважаються такими, що не належать до жодної територіальної громади та відповідно не мають права голосу на місцевих виборах.
Цей перелік має закритий характер і чітко визначається у положеннях частини сьомої статті 3 Закону України «Про місцеві вибори». Більш того, беручи до уваги статті 24, 64 Конституції України, у частині шостій цієї ж статті 3 Закону «Про місцеві вибори» передбачено, що «не допускаються обмеження участі громадян у виборчому процесі, крім обмежень, передбачених Конституцією України та цим Законом».
Отже, прояв свідомого, не правового цинізму полягає у тому, що у принципах організації виборів, зокрема щодо загальності виборчого права, парламент неначе не обмежив вимушених переселенців у праві голосу на виборах 25 жовтня цього року, однак на рівні процедурних норм Закону, приховано, всупереч міжнародним стандартам, Конституції України, здоровому політичному глузду, нормам людської моралі, це право у цієї категорії громадян нахабно забрав.
Влада не прагнула всіляко сприяти своїм знедоленим співвітчизникам, які невідомо коли зможуть повернутися до полишених домівок на анексованих чи охоплених війною територіях, і які саме через це ось уже півтора роки як вкорінилися в нових громадах, свідомо обравши їх за місце свого не тільки теперішнього, а й майбутнього проживання, що дає їм моральне право брати участь у виборах та в управлінні місцевими справами. Ця нехіть влади сприяти внутрішньо переміщеним особам чітко проявилася навіть під час підготовки змін до законодавства про місцеві вибори.
Адже після прийняття Закону України «Про місцеві вибори» у парламенті було зареєстровано три альтернативні законопроекти щодо забезпечення виборчих прав внутрішньо переміщених осіб, які нехай невчасно, однак все ж давали можливість виправити ситуацію, та не принижувати їх гідність.
Першим був проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про місцеві вибори» (щодо забезпечення права голосу внутрішньо переміщеним особам)» реєстраційний № 2501а від 12.08.2015, внесений народними депутати України В.Бондарем та В.Хомутинніком. Були також і два альтернативних: проект Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо забезпечення виборчих прав внутрішньо переміщених осіб» реєстраційний № 2501а-1 від 21.08.2015, розроблений за участі Громадянської мережі ОПОРА, Донецької обласної організації ВГО «Комітет виборців України», Восток-SOS, Крим-SOS, благодійного фонду «Захист» у співпраці з народними депутатами України С.Тарутою, Н.Веселовою, Г.Гопко, О.Рябчиним, Є.Фірсовим, А.Шкрум, В.Пташник, О.Єднаком, О.Юринець. І зрештою, проект Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення виборчих прав внутрішньо переміщених осіб» реєстраційний № 2501а-2 від 26.08.2015, внесений народними депутати Ю.Льовочкіною, М.Добкіним, С.Дунаєвим, С.Льовочкіним, Н.Королевською, Є.Мураєвим, М.Скориком, Ю.Солодом та М.Папієвим.
Експертні парламентські структури надали перевагу останньому - як такому, що покладає на державу зобов’язання забезпечити правові можливості реалізації права голосу внутрішньо переміщених осіб. Однак реальних шансів бути прийнятим, мав очевидно законопроект, зареєстрований представниками коаліційної більшості та підготовлений за участі громадськості. До слова, на нашу думку, за умов часової обмеженості та швидкоплинності виборчого процесу, а також з огляду на практичні проблеми реалізації права брати участь у виборах для вимушених переселенців, заявний принцип їх участі у місцевих виборах – найоптимальніший механізм, що відповідає міжнародним стандартам у цій сфері.
Отже, сталося так, що представники практично всіх парламентських політичних сил спочатку славно відпіарились на темі права внутрішньо переміщених осіб брати участь у місцевих виборах, зареєструвавши відповідні законодавчі пропозиції, проте так і не проявили здатності домовитись, через політичну інфантильність і абсолютну людську байдужість, а відповідно – знехтували вимогами півтора мільйона громадян України, практично проігнорували вимоги європейських структур, представництв ООН в Україні, прохання іноземних послів, дипломатів тощо.
Питання розгляду цих законопроектів завершилося на стадії їх реєстрації. У парламенті так і не відбулося справжньої інклюзивної дискусії щодо зазначеної проблеми. Не зарадили вирішенню проблеми ні відкриті листи громадськості (зокрема, 1 жовтня 2015 року майже 30 громадських організацій звернулися до Президента і депутатів), ні рекомендації проміжних звітів громадських організацій на цих виборах, зокрема Громадянської мережі ОПОРА щодо необхідності врегулювання проблеми із забезпеченням виборчих прав внутрішньо переміщених осіб. Усі надії виявились марними.
Цікаво, що за умов фактично відсутньої публічної фахової позиції зацікавлених органів влади (окрім хіба що недільних вечірніх байок найвищих очільників влади), за відсутності справжньої парламентської дискусії з зазначеного питання, до імітації дискусії були залучені, як це доволі часто буває, небайдужі до влади громадські організації. Згадаймо до прикладу гучну заяву Комітету виборців України: «Законопроекти про голосування переселенців суперечать Конституції». Конкретну проблему – права брати участь у місцевих виборах для внутрішньо переміщених осіб – майстерно вплели у тему труднощів з голосуванням на місцевих виборах громадян не за місцем їх офіційної реєстрації.
Комітет виборців гучно наполягає на тому, що проблема виборчих прав має бути вирішена для всіх категорій громадян одночасно. Для цього необхідна комплексна реформа законодавства, що визначає приналежність особи до територіальної громади. Хто ж проти. Тільки не треба оцих голослівних заяв про комплексні реформи виборчого законодавства під час виборчого процесу. Ця локшина для чиїх вух? А ще не варто експлуатувати без суспільної користі норми Конституції України, зокрема статті 24, 140, 141, висмикуючи їх положення із загального контексту виборчих прав громадян України.
Наголошу, Закон України «Про місцеві вибори» у тій же статті 3 щодо загального виборчого права, зокрема у третій її частині, чітко визначає, що «належність громадянина до відповідної територіальної громади та проживання його на відповідній території визначається його зареєстрованим місцем проживання». «Місце проживання - житло, розташоване на території адміністративно-територіальної одиниці, в якому особа проживає постійно або тимчасово», - вторить цій нормі припис статті 3 Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні».
При цьому зауважу, що згідно частини третьої статті 4 Закону України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» для отримання довідки про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи, така особа має звернутись до структурного підрозділу місцевої державної адміністрації з питань соціального захисту населення за місцем фактичного проживанні із відповідною заявою. Стаття 5 цього Закону прямо стосується реєстрації місця проживання внутрішньо переміщеної особи, зокрема довідка про взяття на облік такої особи засвідчує місце її проживання на період наявності підстав, що стосуються внутрішнього переміщення всередині країни.
При цьому одразу декілька статей Закону про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб дають можливість органам державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовим та службовим особам перевіряти усі відомості Єдиної інформаційної бази даних про внутрішньо переміщених осіб, у тому числі, стосовно місця фактичного проживання або перебування. А на громадян накладають обов’язок безкінечного звітування про місце свого проживання.
Ці сухі формальні приписи законодавства України дають усі правові підстави і можливості вимушеним переселенцям, враховуючи європейські стандарти та положення Конституції України (у тому числі й ті, про які йдеться в заяві КВУ), реалізувати своє право на місцевих виборах. І немає жодних підстав цю категорію громадян прирівнювати до осіб, які не мають реєстрації місця проживання. А ще гірше - порівнювати цю категорію осіб з військовослужбовцями строкової служби чи громадянами, які проживають за кордоном. І вже просто до непристойності не коректно прирівнювати до громадян України, які за вироком суду перебувають у місцях позбавлення волі, оскільки ті дійсно не належать до жодної територіальної громади і не лише через відсутність реєстрації місця проживання на території громади, де розташований заклад позбавлення волі, а і через відсутність зв’язку з життєдіяльністю тієї чи іншої територіальної громади. Ці обставини суттєво різняться з обставинами - і формальними, і реальними - соціальної адаптації внутрішньо переміщених осіб.
Більше того, у ситуації з внутрішньо переміщеними особами всі нюанси правової невизначеності, неврегульованості законодавства мають тлумачитись на користь громадян України, які - наполягаю, за надзвичайно складних ситуацій проявів зовнішньої військової агресії, котрі відповідно до українського законодавства вважаються загальновідомими фактами, такими, що не потребують доведення, - вимушені сьогодні жити і інтегруватись у нових громадах.
Замість висновку
Вже сьогодні експерти називають ці вибори чи не найбруднішими в Україні. Можливо, це і не новина. Однак страшною особливістю нинішніх виборів та законодавства, за яким вони проводяться, є наступ на фундаментальні принципи і засади виборчого права. Мені доводилось нещодавно писати на сайті LB.ua про шахрайство з реалізацією принципу рівності на цих виборах. Ситуація з приниженням гідності внутрішньо переміщених осіб, громадян України, через дискримінацію їх виборчого права є проявом величезного цинізму «нової демократичної» влади.
Дискримінація вимушених переселенців у реалізації їх пріоритетного конституційного права обирати, бути обраним до органів місцевого самоврядування суперечить не тільки Конституції України, а й міжнародним зобов’язанням держави у сфері прав людини. В умовах європейської інтеграції України таке ставлення до людей – це вирок цій владі.