Но, как это часто бывает в новейшей истории Украины, между декларируемыми властями целями и их воплощением в жизнь - "дистанция огромного размера".
"Я его слепила из того, что было"
Несмотря на утверждение Леонида Кучмы о том, что "Украина – не Россия", в его президентские каденции копирование российского опыта госрегулирования в экономике превратилось в правило. Образцово-показательной в этом плане стала нефтегазовая отрасль.
Российский "Газпром", ставший прямым преемником советского министерства газовой промышленности, наследовал не только огромную газодобывающую и газотранспортную инфраструктуру, но и монопольное право на экспорт голубого топлива. В отличие от нефтедобычи, которая была приватизирована, "Газпром" остался под контролем государства.
В Украине в девяностые годы прошлого столетия госпредприятия (прежде всего "Укргазпром") были не в состоянии справиться с внутренними неплатежами за газ и долгами за его туркменские и российские поставки. При таких условиях правительство решило поручить решение этой проблемы частным посредникам или газотрейдерам, как они стали позже называться. Ввиду хронического дефицита денежных средств был легализован прямой товарообмен или бартер. Но главные прибыли газотрейдеров получались не за счет бартера, а путем перепродажи по более высоким ценам российского и туркменского газа как в Украине, так и за границу.
Газотрейдеров в стране было несколько десятков, и их деятельность находилась под контролем различных высокопоставленных чиновников. Механизм газоснабжения Украины, который действовал в этот период, предусматривал, что сначала часть, а потом почти весь газ продавался коммерческим способом. В данной сфере аккумулировались огромные финансовые средства, которые использовались, в том числе, и в борьбе за власть. Кроме того, частные газотрейдеры активно накапливали долги за импортный газ, гарантом оплаты которых выступало государство.
Mission Impossible?
Объединение игроков рынков нефти и газа в одну монопольную структуру под неофициальным руководством президента страны Леонида Кучмы заложило основу для современной структуры и схемы управления в "ручном режиме" нефтегазовым сектором.
"Старая миссия" "Нафтогаза", по определению его нынешнего руководства, определялась следующим образом:
- Закупка туркменского природного газа в обмен на поставки продукции из Украины - де-факто бартер.
- Закупка российского газа в обмен (де-факто бартер) на услуги по транзиту российского газа в Европу.
- Обеспечение безопасности поставок газа.
- Защита от неконтролируемой приватизации стратегически важных нефтегазовых активов.
- Повышение уровня расчетов за потребленный газ.
- Удовлетворение общественного запроса на патернализм за счет низкой цены на газ собственной добычи, а также перекрестного субсидирования за счет прибыли от транзита.
- "Централизация" коррупции.
При этом почему-то "забыта" важнейшая функция "Нафтогаза" - обеспечение значительных налоговых поступлений в бюджет. Так, к примеру, в 2011 году "Нафтогаз" заплатил налогов 37 млрд гривен. Столько же налогов заплатили вместе взятые шесть крупнейших плательщиков.
Увеличение налоговой нагрузки на предприятия холдинга приобрело постоянный характер с начала нулевых годов. Экономическая целесообразность подобных действий не выдерживает никакой критики. Размер налогов, как известно, должен стимулировать развитие производства. Особенно актуально это для газодобычи, где увеличение объемов напрямую зависит от инвестиций в производственные процессы. Уровень ежегодных внутренних инвестиций "Нафтогаза" составлял 50-60% от плана, а рентные платежи за добычу углеводородов за 2001-2007 годы увеличились в 12 раз. Естественно, в такой ситуации не было прироста добычи газа в стране.
Подобная налоговая политика по отношению к "Нафтогазу" свойственна всем правительственным администрациям. Экономические интересы нефтегазовой отрасли были всегда вторичны по сравнению с политическими потребностями властных структур, для которых важно иметь деньги "здесь и сейчас" (пока их не переизбрали). А то, что "Нафтогаз" ежегодно накапливал миллиардные "недоимки" и вынужден был брать внешние кредиты для уплаты налогов, так это забота тех, кто придет после. Украинская политика наступать на налоговые грабли имеет достойное продолжение: можно напомнить историю с увеличением/уменьшением ренты на добычу газа в 2014-16 годах.
"Нафтогаз" - крупнейший государственный холдинг страны, основной добытчик и оператор газа, транзитер российского газа в Европу на протяжении всего своего существования. Но при этом он имеет огромные долги и не может развивать бизнес. Цены на энергоносители в 2000-2014 годы имели весьма благоприятный характер, спрос на газ постоянно рос. Российский "Газпром", уменьшенной и адаптированной копией которого является "Нафтогаз", в то же самое время по уровню капитализации превратился в мирового энергетического гиганта и "национальное достояние" России. (Правда, в последние годы этот газовый "пузырь" сдулся. Но это уже другая история).
Для того, чтобы разобраться, чем является "Нафтогаз" для Украины, попытаемся кратко проанализировать основные функции его "старой миссии", о которых шла речь выше.
В девяностые годы большая часть импортируемого газа в Украину была из Туркменистана. Денег для расчета за поставляемый газ было недостаточно, в ход пошел товарный бартер. В условиях "бартерного беспредела" началось формирование начального газополитического капитала значительной части украинской властной элиты. С созданием "Нафтогаза" произошла определенная централизация этих процессов, но проблема долгов в расчетах за газ не была решена.
Новый этап в украино-туркменских газовых отношениях начался с внедрения схем поставок газа с посредниками – частными фирмами. Обоюдная заинтересованность уполномоченных представителей всех сторон ("Нафтогаза", "Газпрома", Туркменистана) обеспечила функционирование подобных схем до 2009 года. Но при этом "Газпром" в 2004 году закупил весь объем экспортного туркменского газа на несколько лет вперед. В 2005 году непрофессиональные действия руководства "Нафтогаза" на переговорах с туркменской стороной довели ситуацию до логического завершения: Украина лишилась прямых поставок дешевого (по сравнению с российским) туркменского газа.
Об украино-российских газовых отношениях/конфликтах написано достаточно много, при этом руководству "Нафтогаза" зачастую отводится чисто техническая роль. На самом деле высшее руководство холдинга всегда было немаловажной частью украинского истеблишмента и внесло посильный вклад в создание непрозрачной, заполитизированной и коррумпированной системы украино-российских газовых коммуникаций.
Недостатками корпоративного управления и действиями "папередников" определялись причины накопления "Нафтогазом" в 2003-2007 годах внешних кредитов и нецелевое их использование. К началу 2008 года нефтегазовая монополия "созрела" для технического дефолта. Потребовались серьезные усилия правительства для преодоления финансового кризиса "Нафтогаза" за счет бюджетных средств.
При активном участии руководства компании реализовались договоренности с "Газпромом" по превращению швейцарского посредника с российско-украинскими корнями "РосУкрЭнерго" в паралельную конкурирующую структуру. С марта 2006 года у "Нафтогаза" отобрали прибыльный сегмент поставок газа промышленным предприятиям. Одназначно прибыльное предприятие "УкрТрансГаз" стало убыточным. При этом шел процесс нарастания долгов за поставляемый импортный газ.
Можно предположить, что "надежда и опора" украинской экономики усилиями заинтересованных кругов двигалась к банкротству. А так как основные долговые обязательства накапливали окологазпромовские структуры, то активы "Нафтогаза" (в первую очередь транзитная газотранспортная система) должны были стать разменной монетой в большой газовой игре.
Очередная смена украинского правительства отсрочила "принуждение" "Нафтогаза" к углублению всестороннего сотрудничества с российским "Газпромом". В 2010-2013 годах наступил новый этап газополитического бартера, когда за скидки по цене на российский газ готовилось постепенное поглощение "Нафтогаза" "Газпромом". Назревала контролируемая приватизация национального достояния, при этом действующие лица и исполнители оставались прежними.
С 2014 года начался системный конфликт между Украиной и Россией. Это, естественно, усугубило и без того сложные газовые отношения двух стран: временное прекращение Украиной закупок российского газа, активизация Россией попыток лишить Украину транзита газа и т.д. Таким образом, миссия "Нафтогаза" по обеспечению страны российским газом оказалась невыполнимой.
В связи с этим была не выполнена еще одна важнейшая функция "Нафтогаза" - повышение уровня энергетической безопасности государства. Перманентная газовая война с Россией, падение собственной газодобычи, постепенная техническая деградация газотранспортной системы – это только вершина пирамиды проблем украинской нефтегазовой монополии.
Mission Possible?
Постоянной проблемой "Нафтогаза" были и остаются долги за потребленный газ внутри страны. Ситуация, когда низкие цены за газ (относительно Европы и даже России) не мотивируют потребителей полноценно рассчитываться за потребленный продукт много лет, устраивала всех.
По сути осуществлялся прямой подкуп электората низкими ценами на газ (это вам не гречка).
"Нафтогаз", к сожалению, остается важным звеном в этом механизме. Введение рыночно ориентированных цен на газ в 2016 году, возможно, уменьшит коррупционный потенциал отрасли, но не решит проблемы неплатежей за потребленный газ и коммунальные услуги. Субсидирование малоимущих может ослабить социальное напряжение, но не остановит "круговорот долгов" газового монополиста. Так, если по результатам первого полугодия 2015 года задолженность бытовых потребителей за газ составляла 3 млрд грн, то за первую половину 2016-го она выросла до 12,6 млрд. Это еще долги по "старым" тарифам.
Какой будет ситуация с платежами в отопительный период 2016-17 годов предположить несложно, но ... Складывается абсурдная с точки зрения рыночной экономики ситуация: народ Украины, как конечный собственник "Нафтогаза", должен ему десятки миллиардов гривен. У народа напрямую эффективно распоряжаться своей собсвенностью пока не получается, а "законно избранный" менеджемент ответственности за свои действия/бездействия не несет, поэтому отвечать по долгам будет народ-собственник. А это отключения, суды, изъятие собственности и т.д. В этих условиях сложновато будет реализовать одно из основных положений "новой миссии" "Нафтогаза" - надежность поставок энергоносителей (см. стратегические цели реформирования "Нафтогаза"). Здесь одним из главных условий является создание эффективного рынка газа. Первоочередная роль в этом процессе принадлежит государству.
Но если украинское государство за предыдущие двадцать пять лет не создало такой рынок, то откуда уверенность,что эту задачу можно решить за пару-тройку лет (время переходного периода по реформированию "Нафтогаза")?
И если допустить, что "эффективный рынок газа" не будет создан за столь короткое время, то на какой срок затянется реформирование "Нафтогаза"?
Еще одно неопределенное условие успешного реформирования "Нафтогаза" - выигрыш спора в Стокгольмском арбитраже против "Газпрома".
На протяжении всего своего существования "Нафтогаз" был "бизнесом президентов". Что изменит реформа, если она курируется министерскими чиновниками. Сначала – из Минэнергоугля, а теперь – Минэкономразвития?
Вопросы, вопросы...