Концептуальне керівництво та фінансову підтримку української трансформації взяла на себе міжнародна донорська спільнота. До прикладу, У 2014 році об’єм технічної допомоги Україні склав понад $1 млрд. Найбільшими донорами України минулого року були Євросоюз (43,9% від загальної суми допомоги) та США (30,5%). Загалом допомогу надавали 14 країн та 5 міжнародних організацій. Ця добра воля Донорів означає, що Донори мали бути свідомі необхідності враховувати всі фактори, які впливають на спроможність реформного процесу, такі як інституційна спроможність перетравити та втілити рекомендовані заходи.
Стратегія реформ, яка втілюється сьогодні в Україні, була побудована на певних припущеннях щодо ключових змін, акторів і процесів, потрібних для реформи. Ці припущення прикладалися до трьох секторів: уряд, бізнес та громадянське суспільство. Ця стратегія привела до конкретних, відчутних результатів, не всі з них були і є позитивними.
Уряд
Судячи з тих реформ, які втілювалися донорами в Україні, з того, які урядові реформи планувалися, Донори, мабуть, зробили припущення, що після усунення тиску тоталітарної монополії комуністичної партії та комуністичної власності, уряд сприйме добрі рекомендації і прийме правильні рішення щодо лібералізації, приватизації та фінансової стабілізації і автоматично прийме нову роль публічного органу вироблення та втілення державної політики (роль полісі мейкера), перестане втручатися в роботу бізнесу, почне надавати якісні публічні послуги та управляти публічними фінансами у прозорий ефективний спосіб.
Але реальність виявилась зовсім іншою. Оскільки радянська державна машина залишилась не зміненою реформами, українські органи влади не створили собі нової спроможності взаємодіяти з новими легітимними силами суспільства, які добивалися свого публічного голосу. Не навчені, навіть не знайомі з інструментами публічної політики, яка надає легітимні засоби збалансовувати конфліктуючі інтереси, що є обов'язковою частиною демократії, - урядові, парламентські, всі інші владні органи не спроможні ефективно формулювати і втілювати державну політику чи надавати послуги, яких вони ніколи раніше не надавали. Так було в 1994 році, так є сьогодні. Новий професійний клас демократичної урядової бюрократії не був створений за 25 років реформ.
Бізнес
Щодо реформ, які мали створити приватне підприємництво, міжнародні радники робили припущення, що:
приватна власність повинна запроваджуватись соціалістичним методом “справедливого перерозподілу”, тобто методом експропріації відібрати власність у “червоних директорів” кооперативів та орендних підприємств;
вони припускали, що реальні легітимні власники кооперативів та орендних підприємств радісно віддадуть свою власність і чемно зникнуть, щоб не заважати процесові приватизації;
перерозподілені радянські підприємства відразу почнуть працювати згідно із західними стандартами, проваджені “невидимою рукою ринку”.
Однак реальність була іншою. Оскільки мандат на нову експропріацію донори вручили нереформованому радянському державному апарату, уповноважені донорами чиновники негайно взялися за найефективнішу з можливих корупцію - торгівлю і “приватизацією”, і “зняттям з приватизації”. Чиновники на всіх рівнях, які вже не бачили майбутнього для радянського державного апарату після ліквідації монополії КПСС та легітимізацї приватної власності і орієнтувалися виключно на приватний сектор, раптом отримали гарантії своєї незмінної стабільності - мандат на дискрецію рішень щодо майбутніх приватних власників.
Були зруйновані всі легітимні приватні підприємства, які вже працювали в умовах ринку - орендні підприємства та кооперативи - через “масову приватизацію”. “Червоні директори” не щезли, а боролися з приватизацією і утримували підприємства у державній власності, щоб відривати від них шматки, що продовжується донині. Урядова корупція та тіньова економіка стали сприйматися як неминучі і трансформувались у тіньову “систему” реального державного управління і боротьби з реформами.
За 25 років підтримки приватизації нічого не було навіть заплановано для захисту прав приватної власності та захисту права на чесну конкуренцію.
Громадянське суспільство
Донори планували підтримку громадянського суспільства, як головне завдання підтримки демократизації, виходячи з того, що демократія тримається на постійному контролі влади активним громадянським суспільством: вимоги участі громадськості в процесі прийняття політичних рішень, рух за права громадян, громадський моніторинг влади, - всі види діяльності притаманні розвиненим демократичним суспільствам з розвиненими демократичними інституціями. Міжнародна допомога в Україні не ставила за головну мету трансформацію державних органів з тоталітарних на демократичні.
Однак українська реальність демонструє, що громадянське суспільство безсиле без демократичних владних інституцій, таких як незалежний від влади суд, зовнішній нагляд за органами самоврядування, інституційне розділення функцій у виконавчій радянській вертикалі, інституційно незалежні органи контролю та нагляду, прозорий, спрямований на результат, процес прийняття політичних рішень. Корумпована влада відкрито знущається над антикорупціонерами, говорячи при цьому, що діє строго в рамках закону.
В незалежній Україні громадський активізм - волонтери та приватні благочинці - за 25 років не вийшов за межі дисидентського руху, окрім обох Майданів. Громадські активісти критикують владу, але не ставлять за мету технічну зміну системи (структура, процедури, стандарти, вміння), це поняття навіть не сформульовано.
США та ЄС наголошували на ролі громадянського суспільства, оскільки громадянське суспільство створює демократичний тиск на владу в розвинених демократіях.
В Україні демократію розуміють виключно як активне громадянське суспільство, а не як демократичні процедури. Коли українці бачать хаос у державному врядуванні, то кажуть, що не працює демократія і порядок асоціюють із сильним лідером, а не із демократичними процедурами: підзвітністю державних службовців, верховенством права, повним циклом публічної політики, управлінням змінами.
25 років хибних реформ створили в Украіні тільки одну частину інституцій демократичного процесу: політичні інституції, які відповідають за демократичний спосіб передачі влади, вони в принципі забезпечені Конституцією: вибори, політичні партії, права людини.
Друга життєво важлива частина демократичного процесу, яка забезпечує публічний контроль над обраною владою між виборами навіть не створювалася. Відсутні демократичні інститути (структури, процедури, стандарти та вміння), які гарантують ефективну щоденну взаємодію між владою та новими суспільними класами: політичними партіями, приватним бізнесом та громадянським суспільством. Не створений уряд спроможний робити аналіз державної політики та публічні консультації з зацікавленими сторонами, громадські активісти не вміють добиватися системної зміни державної політики та домагатися виконання нової політики.
Донори не мали стратегії допомоги у створенні інституцій публічної політики, наріжного каменя демократії, хоча в демократичних країнах повсюдно присутні:
● університетські факультети, спеціальності, навчальні курси
● урядові посади аналітиків та менеджерів державної політики
● норми процедур та стандартів публічних консультацій з зацікавленими сторонами
● посібники, інструкції, шаблони документів, зелені та білі книги
● регламенти для участі громадян у прийнятті рішень
Є тільки одне пояснення для цього дивного ігнорування донорами необхідності інституційної та фахової спроможності до публічної політики: ці демократичні щоденні вміння вже сприймаються в старих демократіях, як природні, а не рукотворні.
Хибне планування реформ: покращення роботи окремих сфер діяльності замість єдиного для всіх реформ демонтажу тоталітарних інституційних систем.
Наші реформи хибно сплановані - замість демонтажу тоталітарної інституційної системи - реформи націлені на покращення, дерегуляцію та fine-tuning. Нестача сфокусованої соціальної трансформації несе ключовий виклик для виживання незалежної України. Джерело хвороби у імітаційному прийнятті рішень: жоден закон, стратегія чи програма дій уряду не були виконані у повній мірі. Відсутній аналіз нестачі стратегічного планування та виконання. Натомість всі дослідження, аналіз та судження робляться щодо симптомів хвороби: “не та ментальність” або “не мають політичної волі”.
Проблема, яка загрожує життю країни, - це відсутність реформи по демонтажу тоталітарної системи. Україна як і всі інші колишні радянські республіки страждає від спадщини "демократичних" фантомів, які носять вкрадені назви і протилежний до них зміст: сталінська найдемократичніша в світі конституція, вся влада народу, “власть советам”, демократичні вибори, сталніський “учет и контроль”.
Ми успадкували сприйняття всіх без вийнятку офіційних державних документів, як формальність, що не має жодного відношення до реальності, і апріорі не може бути виконана: державна цільова програма, стратегія розвитку, партійна програма. Реальна державна політика творилась за партійно-кагебістськими куртинами, Павел Судоплатов називав публічну діяльність "созданием идеологического дымового занавеса".
Вже 25 років українці реформують цей "дымовой занавес", а практичні люди тим часом продовжують користуватися "димовою завісою" для прикриття "справжнього життя", того, де створюється новий реальний капіталістичний світ.
Вже 25 років ми реформуємо фантоми в цій димовій завісі, при цьому практичні люди продовжують нею користуватися для прикриття сьогоднішнього "справжнього життя" - створення індивідуальних капіталістичних світів. Вперте реформування фантомів не вдається і створює для всіх притомних людей враження театру абсурду.
То що ж таке українські реформи? Театр абсурду, абсурдна діяльність неадекватних українців чи ретельно підтримувана димова завіса?
Ознаки абсурду:
відсутність здорового глузду в управлінні реформами, часткові розпорошені несистемні реформи вбивають перспективу успіху для країни, довіру до реформ.
в суспільстві немає Розуміння реформ, Підтримки реформ, карти Виконання реформ, Контролю за виконанням реформ
викривлена, поломана, але засадничо непорушна тоталітарна законодавча база легітимізує корупцію, непридатна для проведення реформ в країні
абсурдна регуляторна система забороняє інвестиції та чесний бізнес
поламана тоталітарна бюджетно-фінансова система є абсурдною з точки зору здорового глузду, спроможна обслуговувати лише корупційні схеми
інвалідні залишки радянської охорони здоров'я вбивають людей та надію на майбутнє життя в Україні
залишки радянської системи освіти не дають шансу на надію про зміни
немає політичного плану зупинити кризу екологічну
безнадійно неграмотні реформи державної служби у вигляді вирваних з контексту радянської реальності законів лише поглиблюють кризу управління реформами.
Абсурдність у тому, що неможливо розумним логічним чином поєднати те, що з однієї сторони, всі перераховані хвороби є добре відомими, а офіційні особи, які відповідають за реформи є розумними людьми, які прекрасно розуміють необхідність змін. А з другої сторони ми бачимо зовсім протилежну, анти розумну діяльність:
всі офіційні спроби робити реформи є ізольованими та спорадичними, так ніби офіційні виконавці поняття не мають про стан справ в країні, або є інтелектуально неповносправними;
активність неофіційних громадських зусиль впливати на реформи є величезною, при цьому, такою ж як офіційні реформи, не системною, спорадичною, само ізольованою.
Синдром мудрих спостерігачів
Симптомом запущеної хронічної хвороби є сприйняття реформ з незмінним діагнозом “брак політичної волі”. Радянська спадщина і сьогодні всіх ставить в залежність від волі начальника. Вічні скарги реформаторів на відсутність політичної волі означає: “від мене нічого не залежить”.
Що ж це за хвороба така? Чому Україна не може зробити реформи? Може тому, що Україна робить реформи чужими руками? Всі хто пише про реформи, пише для когось, рекомендації, вимоги, побажання, прогнози. При цьому люди, котрі пишуть про реформи, тобто ми з вами, маємо свою роботу, свою щоденну діяльність, зміну якої ми аж ніяк не ототожнюємо з реформами. Ми шукаємо інших людей, які мають змінювати своє життя для нас, згідно з нашими рекомендаціями, тобто здійснювати реформну діяльність. І це виявляється неможливо. Ніхто не прислуховується до наших рекомендацій і впливу ми не маємо. Але цілком можливо вплинути на свою власну діяльність. Моя реформа - у зміні моєї власної роботи.
Перешкоди на шляху реформ
Відсутня структура управління реформами - не підготовлені зрозуміла карта управління реформами та ефективна процедура моніторингу змін, ризики не були оцінені та не враховані кроки для їх попередження у стратегії.
Відсутнє моделювання ролей керівниками - виконавці та менеджери не “надихають своїм прикладом”, відсутня можливість реагувати на відхилення від мети реформ.
Недокомунікація реформ - виконавці та менеджери повинні повторюють ключові повідомлення протягом дня, повинні оцінюватися доступність цієї інформації для аудиторії та використовуються різні канали та стилі для комунікації. Менеджери мають давати відповідь на запитання працівників: “Що ця реформа буде означати для мене?”
Передчасна констатація успіху - процедура затвердження нових змінених норм щоденної роботи не відбувається, кінцева мета реформи не чітко сформульована, тому не очевидно, коли вона досягнена?
Причини невдачі зусиль реформаторів
Не зрозуміли контексту реформи та тісного зв`язку між всіма компонентами реформи, очікування та вимоги реформ не забезпечуються необхідною підтримкою: “існує 80% невідповідність між вимогами до успішних інституційних реформ та традиційними способами надання допомоги для цих реформ” (Світовий Банк, 2002).
Не зуміли переконати - керівники не хочуть змінювати свою поведінку і не створюють відчуття нагальності змін. Часто поразка реформи криється у дизайні самої ж реформи - меседжі змін незрозумілі.
Реформатор у біді, якщо не може пояснити візію, зацікавити та отримати розуміння співрозмовника за 5 чи навіть менше хвилин.
Не визначили перешкоди до зміни - у державному секторі переважає інертна тенденція використовувати “старі ліки” до нових проблем. Ігнорування вічної проблеми неефективності комунікації та намагання уникнути ризику. Замало уваги приділяється стримуючому ефекту бюрократії - незважаючи на принципову відданість реформам, державні службовці погано переносять зміну правил. Через незалученість до вироблення нових правил, відсутність своєї причетності, вони неминуче опираються новим правилам.
Не були наполегливі та сфокусовані на суті реформ - неспроможність неухильно підтримувати відданість цілям реформи. Великою проблемою стає невміння передбачати періоди спаду підтримки реформи. Найчастіше руки опускаються в процесі змін, хоча більшість і почувається піднесено, коли думає про зміни та люблять “happy end”.
Не зважали на внутрішні процеси в ході реформи - всі учасники процесу змін мусять пройти три етапи, кожен з яких є неприємним: розпрощатися зі звичними методами роботи, перейти на нову територію, йти вперед. На практиці спостерігається природна реакція трошки зачекати та подивитися, як інші дають собі раду з новими завданнями. Натомість необхідно створити безпечне середовище, в якому працівники зможуть ризикувати, отримуючи винагороду за малі та великі успіхи і святкуючи перемоги.
Не створили керівну коаліцію для реформи. Для складних реформ необхідна могутня сила, яка може утримувати керівництво процесом. Відсутність керівної коаліції означає нестачу енергії для завершення змін. Менеджери часто недооцінюють труднощі та зусилля необхідні для реформи. Як результат вони не забезпечують бюджету необхідного для управління реформами. Передумовою для створення керівної коаліції є сприйняття цих людей як дуже потрібних один одному. Однак більшість із вищого керівництва не сприймають з повагою інших членів “вищої команди”. Тому багато керівників надають перевагу “іти самостійно“, замість того, щоб дійсно співпрацювати із іншими.
Проігнорували “м’які” аспекти змін: цінності, світогляд, організаційна культура. Процес реформ це процес невдач. За своєю природою зміни це процес постійного навчання. Тому підтримка і увага до експериментування, оцінки, рефлексії, підбивання підсумків, аналізу результатів і знову експериментування… забезпечує включення всіх учасників процесу в розуміння того, що відбувається і реально покращує результат. Найкращі практики та взяті уроки не мають значення, поки не будуть практично застосовані.