Який насправді бюджетний дефіцит?
Державний бюджет України. Це про нього завзято сперечаються депутати і уряд, його Верховна Рада затверджує наприкінці року, часто похапцем, як «подарунок» під новорічну ялинку, і саме його частіше за все згадують журналісти в новинах чи корупційних розслідуваннях. Держбюджет у січні-липні було зведено з дефіцитом у розмірі 13,4 млрд грн за інформацією Державного казначейства. Складається враження, що держава витратила коштів більше, ніж зібрали податків. Насправді дані державного бюджету не дають повного уявлення про стан державних фінансів. Адже державний бюджет — це тільки частина державних фінансів, суттєва, але частина.
Місцеві бюджети. Ще є бюджети місцевих органів влади. Кожна область, місто, село, об"єднана територіальна громада та район мають свій бюджет. Кожен рік місцеві органи влади затверджують близько 9000 бюджетів. Усі місцеві бюджети зводяться разом, а також з державним кошторисом у так званий Зведений бюджет. На відміну від центрального уряду, місцеві органи влади в січні-липні витрачали менше коштів, ніж збирали податків. Тому вони показали профіцит у розмірі майже 21 млрд грн. У результаті Зведений бюджет також профіцитний.
Фонди. За міжнародною методологією до державних фінансів належать і позабюджетні фонди загальнообов"язкового державного страхування (Пенсійний фонд, Фонд страхування на випадок безробіття та Фонд соціального страхування). Найбільшим фондом соціального страхування є Пенсійний фонд, він єдиний регулярно оприлюднює дані щодо надходжень та видатків. Двома основними джерелами коштів на виплату пенсій Фонду є єдиний соціальний внесок (ЄСВ), який платить кожен офіційно працюючий українець, та дотації з державного бюджету на покриття дефіциту Пенсійного фонду (ще є збори з купівлі авто, ювелірних виробів тощо, але вони складають маленьку частку надходжень). Трапляється, що коштів, які надходять до ПФ з усіх джерел, включаючи з державного бюджету, не вистачає на виплату пенсій. Це призводить до додаткового (до запланованого) дефіциту Пенсійного фонду (йдеться не про тимчасові розриви ліквідності Пенсійного фонду, які виникають через природне неспівпадання піків доходів і видатків протягом місяця, а саме про хронічну нестачу коштів на виплати пенсій).. Дані Пенсійного фонду свідчать, що в січні-липні цього року витрати на пенсії становили 204 млрд грн і перевищили надходження, які становили 196 млрд. Тобто, по суті, у Пенсійному фонді виник додатковий дефіцит у розмірі 8,5 млрд грн.
Бюджет сектору державного управління. Разом державний бюджет, місцеві бюджети та бюджети фондів соцстрахування формують бюджет сектору державного управління, який віддзеркалює стан державних фінансів. Його можна отримати, якщо додати усі три складові: баланс державного бюджету (-13,4 млрд грн), баланс місцевих бюджетів (+21 млрд грн) та баланс Пенсійного фонду (-8,5 млрд грн).
Однак це ще не все. Бюджетні дані, які оприлюднюють українські органи влади, не завжди відповідають міжнародній методології. Часто до доходів державного бюджету включають одноразові надходження, які в міжнародній практиці вважають джерелом фінансування дефіциту. Наприклад, цього року до доходів зарахували майже 8 млрд грн надходжень від продажу 4G-ліцензій, а минулого року — майже 30 млрд грн коштів, конфіскованих у оточення Януковича.
Тому справжній дефіцит державних фінансів (або сектору державного управління) отримаємо, коли: 1) приведемо українські дані до міжнародних стандартів та 2) складемо разом баланси державного бюджету, місцевих бюджетів та (принаймні) Пенсійного фонду.
Результат. Таким чином, у січні-липні цього року дефіцит державних фінансів становив 8,7 млрд грн = (-13,4 млрд баланс державного бюджету — 7,9 млрд коригування) + 21 млрд баланс місцевих бюджетів - 8,5 млрд баланс Пенсійного фонду.
Дефицит 8,7 млрд грн — багато це чи мало?
Якщо порівняти бюджетні показники цього року з минулорічними, то ситуація має невтішний вигляд. У січні-липні минулого року в секторі держуправління був профіцит у розмірі 25 млрд грн, а в такому ж періоді цього року — дефіцит у розмірі 8,7 млрд грн. Але якщо порівняти сьогоднішній показник з іншими роками, то він не видається катастрофічним. За винятком 2015 та 2017 років, у січні-липні формувався дефіцит, і його розмір часто становив десятки мільярдів гривень. Наприклад, за перші 7 місяців 2013-го він був 35,3 млрд грн, а за цей же період 2009-го — 27,7 млрд грн.
Чому виник бюджетний дефіцит?
Хоча дефіцит бюджету залишається помірним, варто з"ясувати, чому він все ж таки виник. Головна причина: доходи держави (тут і далі сектору держуправління, а не тільки державного бюджету) зростають не так швидко, як видатки.
Швидке зростання видатків
За нашими оцінками, у січні-липні видатки сектору державного управління зросли на 28% рік до року (р/р) — приблизно таким самим темпом, як і минулого року. Головні чинники — зростання витрат на пенсії (43%), фінансування освіти (20%), комунальні субсидії (38%) та ін. Частково прискорення видатків було обґрунтоване та очікуване. Наприклад, осучаснення пенсій, упроваджене паралельно з пенсійною реформою наприкінці минулого року, мало підвищити середню пенсію на 30%. Також планувалося збільшити зарплати вчителям у рамках освітньої реформи. Але були й несподіванки.
Так, в останні хвилини перед ухваленням державного бюджету — 2018 Верховною Радою витрати кошторису країни були підвищені на 40 млрд грн (на таку ж суму збільшили і план доходів, проте імовірність отримання додаткових коштів навряд чи оцінювали). На початку цього року підкинув хмизу у вогонь уряд, збільшивши пенсії військовим пенсіонерам, що потребувало 7,8 млрд грн додаткових витрат з Пенсійного фонду. Хоча в уряді запевняли, що кошти на підвищення пенсій військовим є, виникнення додаткового дефіциту Пенсійного фонду свідчить про протилежне.
Сповільнення росту доходів
При цьому темпи зростання доходів уповільнилися до 21% р/р у січні-липні цього року із 47% у січні-липні минулого. Великою мірою, сповільнення доходів було заплановане. Наприклад, при підготовці державного бюджету уряд очікував, що відбудеться зниження рентних платежів через зміну структури ринку добування газу. Але і тут були неприємні сюрпризи.
Зміцнення курсу гривні. Бюджет 2018 року базувався на середньорічному курсі 29,3 гривні за долар, тоді як фактичний курс у першому півріччі становив 26,7 грн. Це сповільнило темпи приросту надходжень від податків на імпорт, зокрема від ввізного мита, імпортного ПДВ та акцизу на імпортні товари.
Різке уповільнення надходжень від акцизів через неочікуване падіння виробництва цигарок. Надходження від акцизів хоча і не знизилися порівняно з минулим роком, але виявилися на 17% менше запланованих. Причина — падіння виробництва цигарок на 18% р/р у першому півріччі, що частково можна пояснити перевиробництвом і формуванням великих запасів напередодні підвищення ставки акцизу.
Незважаючи на ці негативи, загалом ситуація з доходами не видається критичною. Адже відставання за певними податками були компенсовані більшими надходженнями з інших джерел, наприклад, податком на прибуток підприємств, прискореним графіком перерахування прибутку НБУ та додатковими надходженнями ПДВ від «Нафтогазу», пов"язаними з рішенням Стокгольмського арбітражу. Сезонне послаблення гривні, що вже розпочалося, має поліпшити динаміку податків, які залежать від імпорту, хоча середньорічний курс навряд чи «дожене» урядовий прогноз. Виробництво цигарок почало відновлюватися (у червні й липні було вироблено по 8,3 млрд штук, що на 30% вище, ніж у середньому за попередні місяці), хоча тут також, найімовірніше, не вдасться компенсувати недобір першого півріччя. Загалом за результатами року можливе недовиконання доходів, але його обсяг буде некритичним і може бути компенсований недофінансуванням деяких видатків, що й відбувається в Україні щороку.
Тож що пішло не так з бюджетом?
Тим не менш проблеми в державних фінансах є, і суттєві. Але виникли вони не тільки через дефіцит бюджету, який, як ми бачимо, залишається помірним. А через брак коштів для фінансування дефіциту на тлі зростаючого тягаря боргових погашень.
Тут потрібне роз"яснення. Виплати за будь-яким кредитом чи іншим борговим зобов"язанням складаються із двох частин: відсотків та основної суми боргу (тіла). Відсотки включені до видатків бюджету і, відповідно, враховані при розрахунку дефіциту. А от погашення основної суми боргу (тіла) враховується окремо, під підсумковою лінією (англ. below the line). Склавши разом суму дефіциту бюджету та запланованих погашень боргу, отримаємо показник, який називається «загальні потреби у фінансуванні». І ці потреби зростають через вищі суми погашення зовнішніх і внутрішніх боргів.
У січні-липні поточного року уряд погасив зовнішніх зобов"язань на 25 млрд грн ($0,9 млрд у еквіваленті), що в чотири рази більше, ніж 6,2 млрд грн у січні-липні 2017 р. На погашення внутрішніх боргів, включаючи валютні, витрачено 96 млрд грн, що також набагато більше, ніж 50 млрд грн минулого року. Додавши до цих цифр дефіцит бюджету (віднявши профіцит минулого року), побачимо, що потреби у фінансуванні зросли майже в чотири(!) рази — до 130 млрд грн.
Проблеми із запозиченнями
При цьому уряд мав складнощі із залученням коштів. Так, зовнішніх боргів майже не було, в основному через затримку з виконанням зобов"язань перед Міжнародним валютним фондом. Хоча МВФ більше не надає кредитів для фінансування дефіциту бюджету, без отримання наступного траншу від МВФ Україна не може отримати бюджетну підтримку від інших міжнародних кредиторів (ідеться передусім про макрофінансову допомогу від ЄС та позики Світового банку) та запозичити на зовнішніх ринках (про можливості уряду залучити кошти на ринку єврооблігацій див. попередній експлейнер). Тільки наприкінці серпня Міністерству фінансів вдалося залучити кошти через приватне розміщення єврооблігацій, але невелику суму (близько $0,7 млрд) під високий відсоток (9,1% річних) та на дуже короткий строк (до лютого 2019-го).
Із внутрішніми боргами ситуація була трохи кращою. Міністерству фінансів вдалось продати $2,2 млрд валютних облігацій (ОВДП) на внутрішньому, що трохи більше, ніж $2,2 млрд погашень валютних ОВДП. А от гривневих запозичень ледве вистачає, щоб виконати заплановані погашення.
Також допомогли надходження від продажу 4G-ліцензій (пам"ятаємо, що ми їх рахуємо як джерело фінансування). Проте джерел фінансування все одно не вистачало.
Майже пуста скарбниця
Звідки ж узялися кошти на виплати? Для виплат зовнішніх запозичень та фінансування дефіциту уряд використовував свої залишки, накопичені минулого року. У результаті і гривневі, і валютні запаси уряду поступово знижувалися, наближаючись до критичної позначки. Наприкінці липня на Єдиному казначейському рахунку (ЄКР) уряду, з якого проводиться більшість гривневих бюджетних платежів, залишилося лише 2,0 млрд грн — це найнижчий показник з кінця 2013 р. Ситуація з валютною ліквідністю була трохи кращою: за словами в.о. міністра фінансів Оксани Маркарової, валютні залишки становили $0,8 млрд (21 млрд грн в еквіваленті). У серпні ситуація поліпшилася. Валютні залишки зросли до оціночних $1,2 млрд завдяки приватному розміщенню єврооблігацій, а залишки коштів на ЄКР підстрибнули до 27 млрд грн завдяки сезонному збільшенню доходів бюджету, пов"язаному зі сплатою податку на прибуток підприємств.
Що далі?
Незважаючи на серпневе збільшення коштів на рахунках уряду, ситуація залишається напруженою. Адже потреби у фінансуванні зростатимуть. У вересні-грудні уряд має погасити боргів на суму 60 млрд грн. Крім того, дефіцит бюджету суттєво збільшується під кінець року. За умови виконання річного плану дефіциту бюджету (80,6 млрд грн) загальні потреби у фінансуванні до кінця року становитимуть 132 млрд грн. Тобто потреби у фінансуванні протягом чотирьох наступних місяців будуть такими ж великими, які і за сім місяців з початку року.
Внутрішніх джерел фінансування не вистачить, щоб повністю перекрити такі великі потреби у фінансуванні. Наразі основний внутрішній кредитор уряду — комерційні банки. Останніми місяцями надлишкова гривнева ліквідність банківської системи суттєво знизилася через сезонну девальвацію гривні.
Валютних коштів у банківській системі також недостатньо, щоб профінансувати потреби уряду. Крім того, банки обмежені нормативами, які встановлює НБУ, щоб уникнути банківської кризи.
Єдиний вихід — відновлення доступу до зовнішніх запозичень у бюджет, який залежить від домовленості з МВФ щодо наступного траншу (у резерви НБУ). Якщо влада досягне угоди з МВФ, то зможе позичити в міжнародних партнерів (Світового банку, Євросоюзу) та на ринку єврооблігацій кошти, необхідні для фінансування запланованих до кінця року виплат.
Без зовнішніх кредитів кошти в уряду можуть закінчитися вже в найближчі місяці, або навіть тижні. Тоді необхідно буде скорочувати видатки, тобто де-факто проводити секвестр бюджету, та/або не платити за боргами — оголошувати дефолт.
Як уникнути проблем у майбутньому?
Тягар боргових виплат залишиться важким у 2019-му і в наступних роках. Тому загальні потреби у фінансуванні будуть високими навіть за умови помірного дефіциту бюджету.
Щоб знову не потрапити в халепу, уряд має проводити зважену бюджетну політику: консервативно прораховувати доходи бюджету, встановлювати верхню межу дефіциту, яку реально профінансувати запозиченнями (але не більше 2-2,5% від ВВП), та розподіляти видатки, виходячи з наявних ресурсів. Зараз не той час, коли можна дозволити необґрунтоване збільшення видатків або зниження доходів.
Дуже бажано, щоб показники бюджету прораховували та публікували відповідно до міжнародної методології: із включенням фондів соціального страхування та без включення одноразових надходжень до доходів. Так буде легше відстежувати загальну картину.
Зважаючи на зростання виплат за зовнішніми боргами, нових зовнішніх запозичень уряду не уникнути. А іноземні кредитори будуть готові надалі кредитувати Україну тільки за умови збереження макроекономічної стабільності та проведення відповідальної економічної політики.
