У 2016 році були ухвалені зміни до Конституції України, відповідно до яких діяльність прокуратури ввійшла до розділу «Правосуддя». На практиці це означає, що роль прокурора змінилась з «нагляду за дотриманням законності» дій органів досудового слідства й оперативних працівників правоохоронних органів («спецслужб» – за світовою термінологією) на безпосередню участь прокурора у досудовому розслідуванні в якості процесуального керівника.
Український законодавець вирішив поєднати в діяльності прокурора «процесуальне керівництво» і «прокурорський нагляд», що очевидно заважає оптимізації процесу досудового розслідування і часто веде до перетинання функцій слідчого, начальника органу досудового розслідування і прокурора.
У чому проблема?
У розумінні теорії управління «керівництво та нагляд» - це дві окремі функції. Керівництво будь-якою діяльністю передбачає три складові: планування, організацію виконання, контроль і звітність виконання плану, а також корегування діяльності на підставі такого контролю й звітності. Нагляд - це функція, що передбачає лише зовнішній контроль за діяльністю. А втручання в її перебіг в ці процеси можливе тільки в разі суттєвих порушень порядку і правил лише для їх виправлення.
Результати нещодавнього дослідження, яке протягом майже двох років готували 18 експертів за підтримки Міжнародного фонду «Відродження», засвідчили, що реальна практика прокурорів на стадії досудового розслідування пов’язана з чималою кількістю нерозв’язаних системних проблем в організації досудового розслідування.
Базова проблема – різне розуміння прокурорами, слідчими, адвокатами й слідчими суддями самої функції прокурорського нагляду у формі «процесуального керівництва» досудовим розслідуванням. Причина в тому, що, на жаль, чинне законодавство України (Конституція, КПК, закон «Про прокуратуру») не містить жодного чіткого визначення поняття «процесуальне керівництво».
Згідно з новим КПК, більшість повноважень прокурора пов’язані саме з керуванням процесом розслідування, а саме: внесенням відомостей до Єдиного державного реєстру досудового розслідування, ухваленням та виконанням вагомих процесуальних рішень (вручення підозри, складання клопотання про визначення запобіжного заходу у формі арешту особи), наданням доручень на проведення слідчих (розшукових) дій слідчому та/або органу досудового розслідування, відповідним оперативним підрозділам спецслужб, чи, навіть, безпосереднє проведення прокурором слідчої (гласної розшукової) дії. Тобто прокурора наділили повноваженнями, які традиційно віднесені до повноважень слідчого, оперативного працівника чи начальника слідчого підрозділу.
У той же час, прокурор-процесуальний керівник має контрольні повноваження, а це є прерогативою саме наглядової функції прокуратури в цілому. В результаті поєднання функції керування та нагляду виходить, що прокурор зобов’язаний контролювати власну діяльність. Наскільки такий контроль (нагляд) може бути корисним і ефективним – сказати важко.
Відсутність однозначного визначення терміну «процесуальне керівництво» в законодавстві призводить до певної невизначеності ролі прокурора як процесуального керівника у кримінальному провадженні. Результати дослідження підтверджують цей висновок. 42% опитаних прокурорів погодились з твердженням, що прокурор організовує весь процес розслідування, а слідчий його лише виконує. Однак 46% респондентів не поділяють цей погляд.
Через нерозуміння ролей, на практиці виникають значні проблеми у взаємодії між слідчим і процесуальним керівником. Це шкодить процесу досудового розслідування. Завдяки спілкуванню з учасниками цього процесу у фокус-групах дослідники з’ясували, що, наприклад, існує конкуренція між прокурором та керівником слідчого підрозділу за право завантажити слідчого. Іноді слідчі не виконують вказівки прокурора, а прокурор немає на це важелів впливу.
Іншими словами, не зрозуміло, чи виконує прокурор власне роль «керівника» у розслідуванні, беручи на себе всю відповідальність за його ефективність та результати, чи він лише здійснює нагляд за дотриманням законності в діях інших процесуальних осіб (оперативного працівника, слідчого), залишаючись при цьому до певної міри стороннім спостерігачем.
Що ж робити в такій ситуації?
По-перше, на рівні законодавства та відомчих нормативно-правових актів необхідно виключити елементи прокурорського нагляду, не притаманні функції процесуального керівництва. На досудовій стадії кримінального провадження у прокуратури має залишитися лише одна функція - процесуальне керівництво розслідуванням кримінальних правопорушень.
По-друге, слід розмежувати функції керівника органу досудового розслідування та процесуального керівника в частині організації досудового розслідування й відповідальності за його результати. Керівника органу досудового розслідування треба наділити виключно організаційними (управлінськими) повноваженнями там, де йдеться про розподіл навантаження на підпорядкованих йому слідчих (детективів), аналіз результатів їх діяльності та надання методичної допомоги в підвищенні їхньої професійної кваліфікації.