Реінтеграція ОРДЛО чи загроза нацбезбеці?

Фаєри запалили, штурханину в президії ВР влаштували, кнопкодавство задіяли - повний комплект вітчизняного законодавчого процесу. Уся ця активність розгорнулась навколо голосування за президентський Закон №7163 «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях».

Фото: Голос Украины

Після бурхливого з’ясування стосунків парламентарі сьогодні все-таки проголосували в першому читанні за цю законодавчу ініціативу, внісши відповідні правки.

Тема Донбасу - «колюча» з багатьох причин. Ухвалений закон є недосконалим і він точно не дає відповідь на низку важливих питань. Однак ми повинні розуміти політичні реалії: документ формує нову державну політику щодо окупованих територій. Тому важливо чітко розуміти, що він собою являє.

Чому цей закон не варто було ухвалювати та які загрози для національної безпеки він містить – спробую пояснити.

Констатація факту

Отож проект закону пропонує визнати факт здійснення Російською Федерацією незаконної збройної агресії щодо України. Зокрема, окремі території Донецької та Луганської областей визнаються тимчасово окупованими. Їхні межі мають бути встановлені за поданням Генерального штабу Збройних Сил України Міністерством оборони. Що ж, похвально: те, що всі і так давно розуміли, тепер озвучили. Чи актуально? Не дуже. Адже визнавати Росію агресором варто було ще три роки тому. Нині – це політичний жест, а не реакція на безпекові виклики.

Крім того, закон пропонує схвалити рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань для стримування і відсічі російської агресії в Донецької та Луганській областях.

Зважаючи на запропоновані зміни до ЗУ «Про правовий режим воєнного стану», до ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» та до ЗУ «Про військово-цивільні адміністрації», цим законом створюються правові передумови для введення воєнного стану на частині території Донецької та Луганської областей.

Таким чином, проголошена на цих територіях антитерористична операція може бути змінена на режим воєнного стану. Тут одразу виникає питання доцільності введення такого стану. В критичний момент, в період затяжних військових дій на Донбасі ніхто чомусь не наважувався вводити воєнний стан на окупованих територіях. Нині, коли градус конфлікту набагато нижчий, влада порушує це питання. Логіка такого підходу не зовсім зрозуміла. Адже ті чи інші політичні інструменти ефективні в конкретних історичних обставинах, коли їх стратегічно, а основне - вчасно застосовують. Інакше все це нагадує розмахуванням кулаками після бою.

Недоліки закону

У ст. 7 законопроекту передбачено, що «для забезпечення національної безпеки органи сектору безпеки і оборони, інші державні органи, їхні посадові особи здійснюють заходи для відновлення територіальної цілісності України, а також забезпечують комплексний розвиток безпекової, економічної, соціальної інфраструктури на територіях, прилеглих до тимчасово окупованих територій Донецької та Луганської областей».

Таким чином, невизначеному колу державних органів надається право вживати невідомо яких заходів, так як в проекті закону вони також не конкретизовані. Виходить, що можуть діяти на власний розсуд на територіях, до прикладу, Харківщини чи Дніпропетровщини, які є прилеглими до Донецької і Луганської областей. Це відкриває широке поле для різноманітних спекуляцій.

Крім того, у цій же статті йшлось про те, що «під час здійснення органами державної влади України, їхніми посадовими особами політико-дипломатичних заходів із відновлення територіальної цілісності України забезпечується пріоритетність виконання безпекових положень Мінського протоколу від 5 вересня 2014 року, Мінського меморандуму від 19 вересня 2014 року та «Комплексу заходів» від 12 лютого 2015 року». Однак усі ці документи не є міжнародними договорами чи угодами, оскільки не були підписані і ратифіковані в установленому міжнародним правом порядку. До того ж, вони не були оприлюднені на офіційних сайтах будь-якого державного органу України. Натомість, поширювались лише у ЗМІ, що викликає сумнів в достовірності інформації, яка в них зазначена. Таким чином, залишається незрозумілим на підставі чого мали б діяти органи державної влади. Щоправда, це положення із закону після обговорення забрали.

Право на всевладдя

У Прикінцевих та перехідних положеннях законопроекту вказано, що цим законом ВРУ схвалює рішення Президента про використання Збройних Сил України та інших військових формувань для стримування і відсічі російської збройної агресії в Донецькій та Луганській областях.

Такий пункт є неприйнятним. Таким чином ВРУ надає Президенту згоду на майбутнє, будь-коли на його розсуд, застосовувати війська. Переконаний, що глава держави, спершу має прийняти рішення про застосування військ, а потім з ним звернутися до ВРУ для його схвалення. Саме такий порядок дасть змогу парламенту оцінити доцільність застосування армії.

Також змінами до прикінцевих та перехідних положень ЗУ «Про правовий режим воєнного стану» передбачено, що у зв’язку зі збройною агресією в Донецькій чи Луганській областях, воєнний стан може бути введений не лише на цих територіях, а на будь-якій частині України, що є недопустимим.

Окрім цього, у проекті також передбачено, що військово-цивільні адміністрації можуть утворюватися не лише у складі Антитерористичного центру СБУ, а й у складі Об’єднаного оперативного штабу Збройних Сил України (у разі їх утворення для виконання повноважень місцевих органів влади у районі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, стримування і відсічі російської агресії в Донецькій та Луганській областях).

Таким чином, в Україні можуть бути створені два види військово-цивільних адміністрації. Одні - з підпорядкуванням СБУ для проведення антитерористичної операції. Інші – з підпорядкуванням Об’єднаному оперативному штабу Збройних Сил України. При чому, у проекті закону не враховано, що в межах Донецької та Луганської областей вже створені військово-цивільні адміністрації, які діють у складі Антитерористичного центру СБУ.

З цього можна зробити висновок, що на території цих областей можуть бути створені ще одні військово-цивільні адміністрації, але вже у складі Об’єднаного оперативного штабу Збройних Сил України. Навіщо таке дублювання? Не зрозуміло.

Воєнний стан по-українськи

Передбачається, що ВРУ має працювати в сесійному режимі лише у разі введення воєнного стану по всій Україні. Натомість, якщо воєнний стан введено в окремих місцевостях, наприклад, на території Донецької та Луганської областей, то парламентарі можуть йти на канікули.

З такими змінами погодитися не можна, адже в ситуації воєнного стану ВРУ має працювати постійно і оперативного реагувати на ситуацію в державі!

У ст. 10 передбачено, що порядок в’їзду осіб, переміщення товарів на тимчасово окупованій території визначається з урахуванням безпекової ситуації начальником Об’єднаного штабу ЗСУ за погодженням зі СБУ. Питання в’їзду і виїзду осіб, а також переміщення товарів на вказаних територіях буде здійснюватися відповідно до підзаконних актів, без будь-якого регулювання на рівні закону.

Тут виникає ризик корупційного характеру – хто дає гарантії, що весь той потік контрабанди, який нині існує на Донбасі, не опиниться в руках нових «керівників»? Є реальні загрози, що новостворений Об’єднаний штаб ЗСУ може перетворитись на чергове «золоте дно» для обраних.

Влада на місцях

Цікавим є, власне, запропоноване нове функціонування військово-цивільних адміністрацій. Встановлено, що ЗУ «Про військово-цивільні адміністрації» втратить чинність після завершення особливого періоду, який розпочався з оголошення часткової мобілізації 17 березня 2014 року. Відповідно до чинного законодавства особливий період охоплює час мобілізації, воєнний час і частково відбудовний період після закінчення воєнних дій. Таким чином, військово-цивільні адміністрації можуть діяти без обмеження строків, оскільки строк частково відбудовного періоду у законодавстві жодним чином не обмежений.

У разі введення воєнного стану на території Донецької та Луганської областей і утворення військової адміністрації відповідного населеного пункту в цей же день повноваження сільських, селищних, міських, районних, обласних рад та їх голів припиняються.

Військові адміністрації мають працювати до дня першого засідання першої сесії відповідної ради, обраної після скасування воєнного стану. Таким чином, передбачаються додаткові підстави для дострокового припинення повноважень органів місцевого самоврядування на частині території Донецької та Луганської областей.

Підсумовуючи суть законопроекту, який складається лише з 10 статей, можна з упевненістю сказати, що там майже відсутні норми права. Якщо бути геть відвертим, то він не відповідає ознакам закону, а є швидше політичним актом. Практично всі його приписи мають загальний і нечіткий характер, а окремі положення містять навіть русизми... А-от юридичні норми передбачені лише у прикінцевих та перехідних положеннях.

Тому його скандальне ухвалення проблему реінтеграції Донбасу ніяк не вирішить. Але зміни, які в ньому закладені, зокрема, посилення президентської вертикалі, без перебільшення загрожують національній безпеці України.

Владимир Пилипенко Владимир Пилипенко , Представитель Украины в Венецианской комиссии 2013-2017, кандидат юридических наук
Читайте главные новости LB.ua в социальных сетях Facebook и Twitter