Досі інститут старост залишається одним з найбільш «недооцінених» з точки зору суспільної уваги, хоча саме він формує, так би мовити, «дотиковий» рівень, на якому має відбуватися первинний контакт значної кількості громадян із адміністративно-управлінською ланкою.
Окрім шостої річниці, що наближається, актуальність зазначеної теми стає ще більшою з огляду на те, що 27 січня цього року Комітет Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування рекомендував парламенту прийняти за основу законопроект № 4535 «Про внесення змін до деяких законів України щодо розвитку інституту старост». Ним передбачається внесення змін до Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад».
Які ключові новації пропонуються в цьому проекті закону і, в цілому, яка загальна логіка простежується під час реалізації основних перетворень у цій сфері – у матеріалі Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».
Представництво: крок назад, півкроку на місці
Староста як представник громади. За шість років інститут старост пережив декілька трансформацій.
З початком процесу об’єднання територіальних громад, що стартував у 2015 році, фігура старости розглядалася як певний «запобіжник» від вакууму влади у сільських населених пунктах ОТГ. Староста мав забезпечити вплив мешканців сіл та селищ на місцеву владу та наближення до людей адміністративних послуг. Він представляв інтереси мешканців певного села, селища (або у подальшому декількох сіл або селищ) у виконавчих органах відповідної сільської, селищної або міської ради та обирався за мажоритарною системою відносної більшості в єдиному одномандатному виборчому окрузі. По суті, староста розглядався як певна заміна сільських та селищних голів, відповідних місцевих рад та їх виконкомів, що припинили свою діяльність в результаті об’єднання громад.
В Україні за 2015-2020 роки було обрано 804 старости.
Староста як представник ради. Але у 2020 році концепція змінилася. 23 липня минулого року набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення виборчого законодавства». Цим документом, зокрема, були внесені зміни до Виборчого кодексу та Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Згідно з ним, староста перестав бути виборною посадовою особою місцевого самоврядування, що обирається мешканцями відповідного старостинського округу, на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування.
Відповідно новій (нині чинній) редакції, його кандидатура затверджується сільською, селищною, міською радою на строк її повноважень за пропозицією відповідного сільського, селищного або міського голови.
І хоча норма про те, що староста представляє інтереси мешканців у виконавчих органах відповідних рад, залишилась, представницька і політична природа цього інституту (з огляду на зміну процедури) принципово змінилася: з представника громади у виконавчому органі ради, староста перетворився на представника ради у громаді.
Ще один аспект ілюструє, як відбувається викривлення представництва вже у партійно-політичному вимірі при переході від прямих виборів до призначення радами. За даними ЦВК, за весь період виборності, з 804-х обраних старост 789 (98,13%) брали участь у виборчій кампанії як самовисуванці, а 726 з них (92,02%) були безпартійними. Ці цифри досить чітко демонструють рівень затребуваності партійних брендів виборцями при формуванні «низового» управління. У той же час, сьогодні ключовий вплив на затвердження кандидатур старост мають саме партійні фракції відповідних рад.
Законопроект № 4535: ерзац-представництво
Які ж новації у цьому плані пропонує законопроект № 4535? Одним з найбільш «рекламованих» у публічному просторі нововведень є розширеня статті 54-1 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Ним передбачається, що голова пропонує на затвердження ради кандидатуру старости за результатами громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю), проведеного у межах відповідного старостинського округу.
На думку деяких розробників законопроекту, це дозволить створити механізм впливу мешканців громад на вибір кандидатур старост.
Але з цього приводу варто зауважити, що:
По-перше, досвід реалізації різних форм громадських обговорень та публічних консультацій свідчить, що вони часто набувають декоративних форм та стають об’єктом маніпуляції з боку місцевої влади. Тим більше, що законопроект не регламентує процедуру таких обговорень. Більше того, зазначена норма ніяк не гарантує, що на посаду старости буде внесена саме та кандидатура, яка отримала найбільшу підтримку громадськості.
По-друге, у разі утворення старостинського округу на базі декількох населених пунктів, з великим ступенем вірогідності можна очікувати, що свого кандидата буде пропонувати та відстоювати кожен із них. Внаслідок цього, публічні обговорення можуть провокувати конфлікти всередині громади між різними населеними пунктами, що входять до одного старостинського округу.
По-третє, забезпечення максимального впливу мешканців громади на вибір кандидатури старости (особливо за умов збереження норми про представництво ним інтересів мешканців відповідного старостинського округу) потенційно може бути значно більш дієвим при поверненні практики прямих виборів старост.
Варто додати, що за відсутності безпосередньо у громадян реальних (тобто таких, які дозволяють зняти з посади або не обрати на наступну каденцію) важелів впливу на старосту, непереконливо виглядає і запропонована норма щодо його щорічного звіту перед мешканцями округу.
Старостинські округи: склад та розміри
Ще один умовний блок законопроекту «Про внесення змін до деяких законів України щодо розвитку інституту старост» присвячений ліквідації прогалин, пов'язаних зі змістовним уточненням терміна «старостинський округ» та його «нарізкою».
«Міста спотикання». Включення до складу територіальних громад міст, які не є їх адміністративними центрами, створило проблему при утворенні старостинських округів. Адже стаття 1 діючого Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає, що: «старостинський округ - частина території об’єднаної територіальної громади, ..., на якій розташовані один або декілька населених пунктів (сіл, селищ), крім адміністративного центру об’єднаної територіальної громади». Таким чином, включення міст (які не є центром громади) у старостинський округ діючою редакцією цього Закону не передбачено.
Щоб усунути цю неузгодженість, автори законопроекту 4535 запропонували уточнене визначення терміну «старостинський округ»: «частина території територіальної громади, в межах якої розташовані один або декілька населених пунктів, крім адміністративного центру такої територіальної громади». Одже, в разі прийняття законопроекту, стає можливим утворення старостинських округів в таких містах або включення їх до старостинських округів.
Розмір старостинського округу: зниження витрат vs «крокова доступність» послуг. Ще однією новелою законопроекту стало орієнтовне визначення нижньої планки за кількістю мешканців при створенні округу: «Старостинський округ утворюється, як правило, у складі населеного пункту (населених пунктів), на території яких проживає не менше ніж півтори тисячі жителів».
З одного боку, встановлення певного орієнтиру є позитивним, як з методологічної точки зору, так і з точки зору оптимізації фінансових витрат.
З іншого боку, виникає питання, пов'язане, перш за все, із забезпеченням гідного рівня доступності відповідних послуг та представництва інтересів, яке, згідно Закону, має здійснювати староста. Чому автори законопроекту не позначили «верхню» планку – кількість жителів, яку не варто перебільшувати при створенні старостинських округів?
Крім того, Закон не встановлює жодного, навіть орієнтовного, оптімуму щодо територіальних розмірів старостинських округів. А це тим більш важливо, якщо враховувати, що серйозною проблемою може стати навіть не «кількісне» навантаження (число мешканців округу, які будуть звертатися до старости), скільки «логістичні» питання (транспортна доступність, часові витрати тощо).
Таким чином, за умов, коли питання утворення старостинських округів вирішуються виключно на пленарних засіданнях відповідних рад (норма і діючого Закону, і законопроекту 4535), а Закон не встановлює «верхніх» обмежень або орієнтирів, теоретично не можна виключати можливість утворення у територіальній громаді всього одного старостинського мега-округу.
Статус старост: розвиток з від’ємними параметрами
Попри назву законопроекту, яка містить слово «розвиток», що начебто передбачає перехід на вищий щабель, ряд новел пов’язана радше із певним регресом і зниженням статусу старост.
Виключення із системи місцевого самоврядування. Автори законопроекту 4535 пропонують внести зміни до статті 5 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» і виключити посаду старости із системи місцевого самоврядування.
Можна припустити, що логіка цієї новації полягає у законодавчому оформленні реальної зміни статусу старости, що відбулася у минулому році через перехід від прямого обрання старост до затвердження їх на посаді депутатами відповідних рад.
Але поза залежності від мотивації, можна констатувати, що в системі самоврядування утворюється певна прогалина, перекрити яку власне й мало уведення у 2015 році виборного інституту старост.
Виключення з членів виконкому. Діюче законодавство передбачає, що староста є членом виконавчого комітету відповідної ради за посадою і працює в ньому на постійній основі (частина 2 статті 54-1 Закону Про місцеве самоврядування). Новий законопроект передбачає скасування цієї норми.
В якості певної ерзац-заміни додано право старости на гарантований виступ на засіданнях виконавчого комітету з питань, що стосуються інтересів мешканців відповідного старостинського округу
Така позиція є, що найменш, дискусійною. З однієї сторони, у виконавчих комітетах рад тих громад, які включають велику кількість старостинських округів, включення старост до складу виконкомів за посадою, дійсно може зробити його структуру диспропорційною та ускладнити роботу. Хоча варто зауважити, що ця проблема актуальна не для всіх.
В якості ілюстрації можна розглянути співвідношення між загальною кількістю членів виконкомів та старостами, що входять до їх складу на прикладі 5-ти найбільших за населенням (за виключенням обласного центру) територіальних громад Харківської області.
З іншого боку, реалізація цього положення обумовить суттєве зниження реальних можливостей старости. Адже бути членом виконкому та мати право голосу - це зовсім не теж саме, що мати право «гарантованого виступу» на його засіданні.
Крім того, виконавчі органи новообраних рад формуються на базі чинних правових норм. З огляду на це, наслідком прийняття законопроекту № 4535 стане або необхідність тотального переформатування виконкомів, або законодавцям доведеться відтермінувати введення цієї норми до формування місцевих рад наступного скликання.
Вимоги до несумісництва. У законопроекті № 4535 закріплено вимогу щодо несумісництва: «Староста працює у відповідній раді на постійній основі і не може суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах (за винятком викладацької, наукової та творчої у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток, якщо інше не передбачено законом».
Поява такої окремої норми викликана попереднім пунктом, адже за чинним законодавством вимога щодо несумісництва посади старости з іншими видами діяльності безпосередньо повязана саме з тим, що староста входить до складу виконавчого комітету (ч.7 ст.51 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»). Оскільки за законопроектом № 4535 староста не є членом виконкому, це виводить його з під дії цієї чинної норми.
Цікавим є те, що з якихось причин розробники при формулюванні вимоги щодо несумісництва прямо не вказали на неможливість суміщати посаду старости із «представницьким мандатом».
Висновки
Законотворчий та законодавчий процеси відстають від реалій формування та розвитку територіальних громад. Коррекція правових норм, які стосуються функціонування інституту старост та утворення старостинських округів, відбувається вже після місцевих виборів та формування рад VIIІ скликання.
Законопроект № 4535 «Про внесення змін до деяких законів України щодо розвитку інституту старост», попри назву, не вносить концептуальних змін і не є «документом розвитку». Скоріше мова йде про технічні моменти, пов'язані, перш за все, з усуненням «нестиковок», що накопичились з моменту попередніх змін, та намаганнями дати відповіді на невідкладні питання, які поставила практика функціонування територіальних громад.
Запропоновані зміни в цілому вкладаються у філософію подальшої транформації інституту старост, яка була започаткована відмовою від їх прямого обрання мешканцями громади. Але виникають питання щодо адекватності самої цієї філософії тим викликам, які реально постали перед системою місцевого управління.
Староста все більше перетворюється з дійсно реального елементу місцевого самоврядування на адміністратора низового рівня. У цьому сенсі показово, що чи не єдиним додатковим надбанням старост за цим законопроектом стала можливість виконувати окремі завдання адміністратора центру надання адміністративних послуг, у разі утворення такого центру. Та й то, це є можливим лише за рішенням органу місцевого самоврядування.
Окреме питання – це необхідність ліквідувати «конституційне провисання» інституту старост, на яке прямо вказано у висновку Головного науково-експертного управління: «є підстави вважати, що практика надання селам, селищам, містам статусу «старостинських округів» та відмови від обрання їх жителями сільських, селищних міських голів не відповідає вимогам Конституції України».
Для цього можуть бути використані два принципових сценарії.
Перший - приведення законодавства до буквальної відповідності чинній редакції Основного закону. Це, фактично, буде означати масштабну ревізію адміністративно-територіальної реформи і перетворень в сфері місцевого самоврядування у нинішньому їх вигляді.
Другий сценарій - внесення відповідних змін до Конституції. Зрозуміло, що за сучасних умов мобілізувати 300 голосів у Верховній Раді вкрай складно. Але відсутність конституційного фундаменту робить систему вразливою з точки зору можливого оскарження її відповідності Основному закону в суді.
Серед позитивів законопроекту № 4535 можна вказати на корекцію терміну «старостинській округ», що дозволить включити до нього міста, які не є адміністративним центром територіальної громади, а також врегулювання питання щодо припинення повноважень виконуючих обов`язки старост.
Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду в підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов'язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».