Донедавна, одним із методів його реалізації, для багатьох українців, попри нарікання, були звернення за допомогою до органів прокуратури України. Вже з липня 2015 року в Україні повинен у повній мірі запрацювати новий механізм, так званих Центрів надання правової допомоги.
В першій частині дослідження ми аналізуємо ті прогалини, які допустив законодавець при «удосконаленні» функції представництва в органах прокуратури, а у другій вже безпосередньо на безоплатній правовій допомозі, через діяльність відповідних Центрів.
Нова редакція Закону України «Про прокуратуру» залишає за прокурором право представлятии інтереси тільки чітко визначеного кола осіб, а саме: неповнолітніх, осіб з обмеженою дієздатністю та недієздатних. При цьому, обов’язковою умовою реалізації цими особами можливості звернутись за захистом до органів прокуратури, є встановлення факту невиконання чи неналежне виконання обов’язків законними представниками, опікунами та піклувальниками (ст. 23 Закону).
Аналогічним чином Закон визначає підстави для представництва інтересів держави: наявність порушення (завершений факт, який одночано підрозуміває наявність наслідків); загроза порушення інтересів держави.
Однак, навіть за таких умов, обов’язково понинен мати факт невиконання чи неналежного виконання функції такого захисту органом, до безпосередньої компетенції якого це питання віднесено.
Простіше кажучи, якщо юридичні підрозділи державних установ самостійно звернулись до суду, то, формально, підстав для представництва прокурором, відсутні.
На нашу думку, законодавець обгрунтовано, імперативно заборонив право здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов’язаних із виборчим процесом, створенням та діяльністю засобів масової інформації, політичних партій тощо, оскільки саме такі елементи представництва були основними корупційними передумовами діяльності та викликали обурення громадськості.
Відносно новим і безумовно важливим було прагнення законодавця, обмежити «свавілля» прокурорів, для чого Закон визначив передумовою для представництва (і громадян, і держави) таке поняття, як підтвердження судом наявності та обгрунтованості підстав для цього.
Ось тут і починаються ймовірні проблеми із застосуванням норм Закону на практиці.
Перша — звернення до суду, необхідно обгрунтувати.
Здавалося б, які можуть бути складнощі в цьому питанні? Законодавець передбачив, що для документального обгрунтування, прокурор має право отримати інформацію, копії матеріалів від суб’єкта, який повинен здійснювати захист, однак не робить цього, або робить неналежним чином.
Тобто, реалізувати можливість отримання документів, прокурор може тільки у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснюється або здійснюється неналежним чином.
Логічними є питання: як на практиці, встановити, чи здійснює орган (на який покладено обов’язок здійснювати захист інтересів громадян та держави) дії, направлені на це? Яким чином оцінити належність засобів захисту?
Тобто, запитувати документи, які дадуть підстави звертатись до суду за отриманням «дозволу» на представництво, прокурор може, тільки володіючи встановленим та підтвердженим фактом невиконання чи неналежного виконання органом власних обов’язків.
Таким чином, якщо органи державної влади чи місцевого самоврядування будуть формально дотримуватимуться норми Закону, на запити прокуратури щодо надання документів чи інформації буде мотивована відмова, з посиланням на відсутність у прокурора правових підстав для вимоги, оскільки факти невиконання чи неналежного виконання не встановлені.
На цьому проблеми з реалізацієє механізму представництва прокуратурою інтересів громадян в суді не закінчуються.
Допустимо, що факти невиконання чи неналежне виконання уповноваженими особами обов’язків щодо захисту, зібрав сам громадянин (при цьому варто пригадати про категорії представництва (неповнолітні, недієздатні, обмежено дієздатні), тобто це люди, які дійсно потребують допомоги та не є фахівцями в галузі права), тоді постає питання, з яким процесуальним документом прокурор повинен звернутись до суду, для отримання дозволу (нагадаємо, що тільки після цього у нього з’явиться статус учасника процесу, можливість запитувати та отримувати документи, а також право на досудове врегулювання спору, тощо)?
Припустимо, що законодавець має на увазі позовну заяву.
По-перше, зважаючи на викладене вище, вона має всі шанси бути необгрунтованою, в силу відсутності можливостей збору доказів, а як наслідок — відхиленою судом.
По-друге, використання такого процесуального документу як позовної заяви йде у протиріччя із нормою Закону, яка визначає, порядок досудового врегулювання спору, яке може мати місце, за умови якщо відповідальна особа, протягом 15 днів з моменту отримання звернення прокурора виконає запропоновані ним заходи щодо поновлення порушених прав, якщо ж ні, то прокурор звертається до суду з позовною заявою.
Поряд з цим, досудового врегулювання та відповідне звернення, можливі тільки за наявності підтвердження суду обгрунтованості підстав для представництва.
Як же ж отримується підтвердження з точки зору процесу?
Законодавцем внесено зміни до Господарського процесуального кодексу України, який доповнено положеннями про те, що прокурор, який звертається до господарського суду в інтересах держави, повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави.
Невиконання прокурором вимог щодо надання господарському суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в господарському суді має наслідком повернення поданої ним позовної заяви в порядку, встановленому статтею 63 Кодексу.
При цьому, стаття 63 визначає порядок поверння судом позовної заяву і доданих до неї документів без розгляду.
Аналогічні зміни внесено до ст.45 Цивільного процесуального кодексу України та ст.60 Кодексу адміністративного судочинства, відповідно до якої невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 121 Цивільного процесуального кодексу України та ст. 108 Кодексу адміністративного судочинства, відповідно.
У свою чергу ст.121 Цивільного процесуального кодексу та ст.108 Кодексу адміністративного судочинства визначають порядок залишення позовних заяв без руху.
Таким чином, використане Законодавцем формулювання «прокурор звертається», не дає однозначної відповіді, з чим і на підставі чого, чим він обгрунтує необхідність представництва. Неповноцінність та фактичну неможливість звернення відразу з позовною заявою обгрунтовано вище.
За результатами аналізу, можна дійти висновку, що як i більшість всього, що реформується в Україні, при максимально благих намірах на стадії зародження ідеї, вже на стадії реалізації породжується хаос.
Зазначені вище обставини приведені для розуміння, що фактичне виконання цієї функції в органах прокуратури, за умови дотримання букви закону, буде атрофовано.
Тому, ГО «Публічний аудит» вважає, що доцільно розглянути можливість повного вилучення такої функції, як представництво з компетенції органів прокуратури, оскільки ці «недореформи» тільки відтерміновують неминуче.
Держава, маючи намір убезпечити громадян, підприємства, установи та організації від так званого «свавілля прокурорів» створила механізм, який не може і не буде нормально функціонувати на практиці, а страждатимуть від цього прості громадяни, які, очікуючи на допомогу, будуть зіштовхуватись із бюрократичними та правовими хитрощами, які не приведуть до бажаного результату.