«Навіщо нам взагалі партії, що не беруть участі у виборах?»
Почнемо з загальної оцінки щойно прийнятого закону про місцеві вибори. Якщо порівнювати з попередньою версією – які його головні переваги та недоліки?
Наскільки відомо, закон іще не підписаний головою ВР, тим більше – президентом. Тому ми можемо обговорювати лише той текст, який – з урахуванням усіх поправок – було прийнято парламентом у другому читанні. Текст, що сьогодні доступний на офіційному сайті ВР.
Чесно кажучи, ставлення до цього закону у мене неоднозначне. За шість з половиною років, що працюю у ЦВК, настільки неякісно підготовлений документ мені трапляється вперше.
…Втім, почнемо, все ж, з позитивів.
Перше, що хотілося б відзначити, – виборчі блоки місцевих партійних організацій більше не є суб’єктами місцевих виборів. Як на мене, іменні блоки – шлях в нікуди. Вони просто паразитують на політичному полі, зупиняючи розвиток самих політичних партій – учасниць блоку. Всім світом визнано: суб’єктом виборчого процесу мають бути виключно партії. Навіть у випадках, коли законодавство дозволяє створення блоків, їхня «особистісна» складова не є визначальною.
Усунення від виборчого процесу блоків дасть потужний поштовх для розвитку політичних партій, стимулюватиме процес їх укрупнення. Звісно, було б краще, аби питання вирішувалося в комплексі – разом з затвердженням закону про політичні партії, норми якого передбачали б: якщо партія не бере участі у виборах дві кампанії підряд – її реєстрація анулюється Мінюстом. Навіщо нам взагалі партії, що не беруть участі у виборах?
Другий плюс – відновлення мажоритарної складової на виборах депутатів обласних, міських і районних рад. Як відомо, раніше на місцевих виборах не всі міські ради обиралися на мажоритарній основі – йшлося, зокрема, про міста загальнодержавного і обласного значення. Загалом, я критично ставлюся до так званої змішаної виборчої системи – вона має багато недоліків. Але будемо свідомі того, що на виборах органів місцевого самоврядування ключовими є питання не мови, НАТО, ОУН-УПА, а благоустрою, комунального господарства, доріг тощо. З цієї точки зору мажоритарна складова є більш позитивною.
По-третє, варто відзначити спосіб формування територіальних виборчих комісій. Відтепер обласні і районні виборчі комісії формуватиме ЦВК, що, на мій погляд, є значним позитивом, попри те, що відповідальності, навантаження у мене й моїх колег, звичайно, побільшає. Адже спосіб формування комісій, що прописувався попереднім законом, не витримує жодної критики. Комісії мала формувати місцева влада, участь якої у виборах ці ж комісії і оцінювали.
Відомо чимало випадків, коли постанови ВР про призначення позачергових виборів на місцях просто ігнорувалися. Місцева влада мала досить важелів для того, аби зірвати виборчий процес. Елементарно могла ліквідувати територіальну комісію й перешкоджати утворенню нової.
Можливо, повноваження щодо районних комісій ЦВК потрібно було передавати не на ці вибори – на наступні. В Україні більше 12 тис. місцевих рад, і єдиної бази, де б містилася інформація про те, яка з них коли і як обиралася, не існує. Її фактично потрібно збирати «вручну».
Всі фото: Тато Сепія
Як же це врегулювати за три місяці до кампанії?
В структурі Секретаріату ЦВК створимо спеціальний підрозділ, сформулюємо технічне завдання… Зараз це робитиметься в авральному режимі, але іншого виходу немає.
Комісії формує ЦВК, але її саму сформовано за квотами парламентських сил, а йдеться про місцеві вибори, в яких братимуть участь не тільки ті, хто представлений у ВР. Хіба це – по відношенню до позапарламентських сил – справедливо?
Діяльність ЦВК значно прозоріша, ніж будь-якого органу місцевого самоврядування, тим більше – Верховної Ради. І будь-яка місцева рада, і парламент – якщо буде воля депутатів – можуть проводити закриті засідання, приймати рішення в закритому режимі. Для ЦВК закон такої можливості не передбачає. Окрім того, рішення парламенту майже неможливо оскаржити в суді – подання в КСУ розглядаються довго, за спеціальною процедурою. В той час як діяльність чи бездіяльність ЦВК можна оскаржити у Вищому адміністративному суді України.
Питання в іншому. Тут, до речі, варто додати: формувати комісії ЦВК може виключно за поданням тих же парламентських партій, що також обмежує права інших учасників перегонів.
У мене двояке ставлення до цієї норми. З одного боку, всі місцеві організації партій, що висунули кандидатів, мають можливість направляти своїх представників до складу територіальних комісій. За чинним законом, якщо кількість таких кандидатур виявлялась більшою від максимально допустимої кількості членів комісій, проводиться жеребкування. Однак, нерідко внаслідок жеребкування досвідчені кадри опиняються поза складом комісій, а їхнє місце займають люди, що з виборчим процесом знайомі вельми приблизно.
Звичайно, в даному випадку парламентські сили отримали певний пріоритет, однак – будемо відверті – саме найбільші гравці завжди пропонують до комісії найбільш кваліфікованих спеціалістів.
Закон зобов’язує комісії зібратися на перше засідання протягом доби після формування. Раніше на це відводилося три доби, та й то не всі вкладалися, особливо в селах. Якщо комісія не збирається, її, вважайте, не існує. Тому цю норму також можна вважати однією з «мін уповільненої дії».
Випадки, коли комісія не встигала зібратися, дійсно траплялися, але вони були одиничними. Вважаю, закон повинен встановлювати обмеження щодо часу проведення першого засідання – це дисциплінує самих членів комісій.
«Чимало норм закону про місцеві вибори суперечать одна одній»
Давайте про недоліки.
Перший і головний – численні питання щодо відповідності норм закону Конституції. Звісно, ані я особисто, ані ЦВК загалом не мають повноважень вказувати законодавцю, що відповідає Основному Закону, що – ні, але говорити про ознаки неконституційності окремих положень я можу.
Одна з них – спосіб формування обласних і районних рад за змішаною системою. Стаття 140 Конституції України говорить: обласні і районні ради представляють спільні інтереси територіальних громад селищ і міст. Це – їхня конституційна функція. Ані вчора – обираючись за єдиним партійним списком, ані сьогодні вони цієї функції не виконують. Як на мене, не може бути єдиного списку, бо не зрозуміло, яким чином ці депутати представлятимуть спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. В цьому є доволі серйозна проблема.
Якщо хтось вважає за правильне проводити кампанію саме таким чином – не проблема, але нехай, для початку, змінить Конституцію. Інакше підриваємо авторитет Основного Закону як такого.
Який може бути вихід з ситуації, що склалася? З урахуванням всіх конституційних норм, вибори депутатів обласних і районних рад могли б проходити виключно на мажоритарній основі, і це могли б бути багатомандатні округи. Простіше кажучи: обирати обласну раду від районів і міст обласного значення за механізмом, що застосовувався 1998-го. Сільську раду – також по мажоритарній, з представництвом від кожної територіальної громади.
Другий негатив, що широко обговорюється, – порушення статті 36 Конституції. Текст статті вказує: політичні партії сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян та беруть участь у виборах. Але там ніде не написано, що для політичних партій це право є монопольним. Тим більше,коли йдеться не про загальнонаціональні вибори, а про місцеві. Маємо питання: чи може законодавець наділяти політичні партії монопольним правом висування кандидатів в депутати по мажоритарних округах чи, скажімо, кандидатів на мерство, скасовуючи, таким чином, самовисування як явище? До речі, Копенгагенський акт 1990 року спонукає держави, щоб, крім висування кандидатів політичними партіями, залишався й альтернативний механізм.
Заперечується право будь-якого громадянина обирати і бути обраним.
Я не можу давати однозначних оцінок, це – парафія Конституційного суду, але, як на мене, закиди, що звучать, не є безпідставними.
Наступна позиція – обмеження щодо реєстрації організації партії довше, аніж 365 днів. Подібні обмеження ставилися й раніше – на президентських, парламентських виборах, але на місцевих – жодного разу. Наскільки це правильно? Відповім текстом частини 5-ї 36 статті Конституції, де зазначено: усі об’єднання громадян рівні перед законом. Крапка. Чітко і ясно.
Іще одна суперечлива норма стосується повноважень ЦВК. Згідно з новим законом, у разі бездіяльності – з тих чи інших причин – територіальної виборчої комісії рішення за неї повинна прийняти ЦВК. В Україні, як ми говорили, більше 12 тис. місцевих рад, буде проведено близько 20 тис. абсолютно не пов’язаних між собою виборчих процесів. І ЦВК просто фізично не може відслідковувати кожну окрему ситуацію. Хіба не логічніше було надати ЦВК можливість втручатися в певні процеси за власною ініціативою – коли очевидно, що ми своїми діями можемо попередити або усунути порушення виборчого процесу?
Тут варто згадати і норму щодо оскарження дій чи бездіяльності територіальної комісії. Припустимо, непорозуміння сталося на виборах ужгородського міського голови. Простіше й ефективніше звернутися з цього приводу до міжрайонного суду, який би прийняв рішення оперативно, аніж направляти скаргу до ЦВК, як вказав законодавець. Виборчий процес складається зі строків і термінів, які не можна порушувати, корегувати їх – в той чи інший бік – можна лише за рішенням суду. От уявіть: час витрачається на те, щоб до ЦВК надійшли оригінали документації, що є предметом спору; щоб ЦВК розібралася в ситуації; щоб прийняла рішення; щоб довела його до відома виконавців… Зрозуміло, дотримання строків опиняється під загрозою.
Цілком ймовірно, що це зроблено спеціально для того, аби виборчий процес ускладнити чи взагалі – по факту – визнати вибори такими, що не відповідають Конституції.
Не буду пророком, якщо скажу: по завершенні виборчого процесу переможці на всі ці нюанси дивитимуться крізь пальці, тоді як переможені заявлятимуть про протиправність кампанії й намагатимуться корегувати результат в судовому порядку. Серед останніх, повірте, буде немало тих, хто має сьогодні у ВР власні фракції.
Сумнівно, що президент ветує витвір своїх коаліціантів. Єдина умова, за якої проведення виборів реальне, – внесення суттєвих поправок до цього закону. Розумію, що ви не можете давати політичних оцінок, але хотілося б знати, яким ви бачите вихід із ситуації.
Дійсно, впливати на позицію депутатів – не моя справа, але, як на мене, закон корегувати точно необхідно. Звісно, принципові речі, як то спосіб обрання депутатів обласної, районної ради корегувати важко. На них, власне, вибудовано всі процедури, тож простіше буде прийняти новий закон. Але питання другорядні, технічні, потребують регулювання.
Чергова сесія Ради, як відомо, починається 7 вересня. 10-го – якщо цей закон, підписаний спікером і президентом, вступить в силу до 27 липня, має стартувати кампанія. Між 1 і 10 вересня достатньо часу для того, аби опрацювати документ в комітеті, виписати всі поправки, проголосувати за них в залі. Для цього потрібна лише політична воля провести позачергову сесію.
До речі, варто наголосити на ще одній дуже серйозній та неоднозначній нормі закону, на яку мало хто звертає увагу.
Законодавець вказує: правом внесення подань на членів територіальних виборчих комісій наділені місцеві організації партій, які мають окрему фракцію у ВР або – увага! – об’єднані у фракцію з іншими партіями. Це положення прописане настільки неоднозначно, що з першого прочитання складається враження: на своїх представників у комісіях можуть претендувати не п’ять парламентських сил, а 15. Тобто 9 – від «Нашої України», 3 – від фракції Блоку Литвина (одна з яких, до речі, «Сильна Україна», що є правонаступницею «Трудової України», яка свого часу виступала співзасновницею БЛ), 3 – від БЮТ, також – комуністи та «регіонали».
Це при тому, що кожна місцева організація може запропонувати до трьох кандидатур, а гранична кількість членів комісії, встановлена законом, – 15 чоловік.
Скажіть, як бути ЦВК, коли до нас одночасно надійдуть подання і від УСДП, і від ПРП, і від «Сильної України» тощо?
До речі, ми писали про іще одну дискусійну норму – правки до ст. 16-ї закону. Як відомо, кожна громада повинна мати своє представництво у місцевих радах, але за умов змішаної виборчої системи забезпечити це неможливо. Потрібно або кількість депутатів у радах, яка і так немаленька, збільшувати або… Або що?
Ви зачепили цікаве питання. Дійсно, в тексті закону міститься чимало норм, що просто суперечать одна одній. Так, одна норма передбачає, що територіальні громади повинні мати однакове представництво депутатів у обласних та районних радах. Інша – що депутати обираються від округів із приблизно рівною кількістю виборців. Як це сумістити, чесно кажучи, не уявляю.
До того ж, різні територіальні громади є рівними у своїх правах. Але в одному місці використовується термін «виборці», в іншому – «жителі». Складається враження, що різні частини закону писали різні люди, до того ж – не читаючи, що написали попередники.
Так, в Тернопільській, Хмельницькій областях є райони, до складу яких входять і 40, і 60 територіальних громад, а кількісний склад районних рад має обмеження… За умов змішаної системи ми ще наполовину скорочуємо кількість мандатів для цих територіальних громад. Як не крути, виходить, що не кожна територіальна громада матиме у владі своє представництво, відтак стаття 140 Конституції буде порушена.
Це може стати додатковим аргументом для тих, хто звернеться з тематичним поданням до КСУ.
«Міна під можливість проведення виборів цим законом закладена»
Подання уже є – від БЮТ. Спробуймо спрогнозувати наслідки тієї чи іншої реакції на нього КСУ. Звісно, з урахуванням нещодавньої зміни керівництва суду. Попередній досвід свідчить: швидше за все суд не матиме однозначної позиції, переадресувавши питання до ВР. Однак, якщо все ж таки закон в цілому або окремі його частини будуть визнані неконституційними, причому вже після 10 вересня, які це може мати наслідки? Зрив кампанії?
Варіантів розвитку подій декілька. Перший – КСУ визнає закон цілком правомірним. Тут усе зрозуміло. Другий варіант – неконституційними визнаються окремі норми. Якщо це норми другорядні – такі, що не мають серйозного впливу на хід виборчого процесу, підкорегувати їх нескладно. Якщо ж йтиметься про принципові речі, як то спосіб формування обласних і районних рад, на чому вибудовано більшість усіх процедур і алгоритмів, під загрозою опиниться кампанія в цілому…
Тобто її зрив можливий?
Як на мене, певна міна під можливість проведення виборів цим законом закладена.
Отож, КСУ заявляє про неконституційність закону після старту перегонів, після 10 вересня…
Щоб прогнозувати подальший розвиток подій, потрібно бачити конкретний документ. Розуміти, які норми закону збережено, які – скасовано. Абстрактні судження тут ні до чого.
Закон про референдум, як відомо, перенесено на осінь. Міністр юстиції Лавринович стверджує: якщо його прийняти в перші дні сесії – встигнемо одночасно провести місцеві вибори і референдум. Литвин наполягає: сумістити це неможливо, навіть якщо закон про референдум буде першим, що винесуть до зали. А ви що скажете?
Не стану підігрувати жодному з цих політиків – існують об’єктивні фактори, які ми повинні враховувати. Ви ж розумієте: якщо навіть закон набере сили у перших числах вересня, процедури щодо утворення ініціативних груп громадян, їх реєстрації, збору та перевірки підписів… триватимуть не один день. Всі вони потребують часу – терміни прописані законом. І неможливо, щоб як у казці «Дванадцять місяців»: сьогодні щось захотіли, на завтра – маєте.
Чи можливе – з правової точки зору – одночасне проведення виборів і референдуму? Можливе. Разом з тим, хотілося б нагадати: міжнародні організації неодноразово звертали увагу на те, що це є небажаним, бо породжує багато зловживань. Не думаю, що Україні варто черговий раз дратувати Європу подібними діями. Подразників і так вистачає.
Раніше ви заявляли: фінансування кампанії вимагає щонайменше мільярд гривень. Рада відмовилася виділяти гроші. Навіть якщо це відбудеться в переддень старту кампанії, буде пізно – зірветься процес підготовки.
Частина коштів є. На проведення виборів в цілому їх недостатньо, але їх вистачить для того, щоб розпочати виборчий процес як такий.
Це якийсь резерв ЦВК?
Ні, ці кошти передбачені законом про держбюджет. Йдеться про суму близько мільярда гривень.
Однак коли в другому читанні до законопроекту була прийнята поправка №290 – депутата Касянюка, щодо збільшення чисельного складу дільничних виборчих комісій, загальний кошторис виборів автоматично зріс на кількасот мільйонів гривень.
Ви ж розумієте: основні видатки – зарплатня членів комісій. На президентських та парламентських виборах це приблизно 80% всіх витрат, на місцевих – 40%. Рахуйте самі: поправкою було збільшено як мінімальну, так і максимальну кількість членів комісій. На малих виборчих дільницях – 10–16 чоловік, на середніх – 14–20 та на великих – 18–24.
Тож зараз варто говорити про суму приблизно понад 1,3 млрд. грн… Чому приблизно? Бо ще не відомо, якою буде остаточна редакція закону.
І чи співпаде він з референдумом.
На референдум потрібні додаткові кошти. Десь, можливо, вдасться зекономити. Так, дільничні комісії можуть бути спільними для проведення і місцевих виборів, і референдуму. Але тервиборчкоми – тільки окремо. Плюс – видатки на транспорт, бюлетені, агітацію тощо.
Ця кампанія проходитиме на базі Єдиного реєстру виборців?
Так, звичайно. Після первинного наповнення він оновлюється що три місяці. Але хочу, щоб ви розуміли: реєстр і списки виборців – не одне й те саме. Списки – це те, що формується на базі реєстру. Вони є первинні, уточнені, тому голосування відбувається по списках. Раніше списки складали на основі даних, які надавали місцеві органи влади, взявши, в свою чергу, дані в органах внутрішніх справ, що тоді вели картотеку ручним способом.
«Крутити Основним Законом, як циган сонцем, категорично неправильно»
Нещодавно 252 нардепи звернулися до КСУ щодо можливості скасування закону №2222 – політреформи 2004 року, яку тоді голосували «в пакеті», зокрема – з третім туром. Якою, на вашу думку, буде реакція КСУ і які це матиме наслідки?
Ситуація неоднозначна, це досить серйозний прецедент у розвитку української правової системи. Адже ставиться під сумнів Основний Закон як такий. В подальшому цей прецедент може використовуватися не з найкращими намірами…
Формальне питання в тому, що було порушено процедуру прийняття закону, так?
Так.
Виникає кілька питань. Закон прийнятий у 2004-му – невже всі 6 років ніхто не помічав порушень? Чому аналогічне подання не було направлене раніше?
Турчинов хотів направити ще в 2005-му, але так і не наважився.
Хочу наголосити, що Основний Закон – фундамент і основа стабільності, крутити ним, як циган сонцем, категорично неправильно.
То які наслідки вірогідного скасування політреформи?
Уявімо, що КСУ таки ухвалить рішення про неконституційність закону №2222. Скажіть, а цей закон зараз взагалі існує? Як на мене, з моменту його введення в дію – відколи він «влився» в основне «тіло» Конституції – він перестав існувати як окремий документ.
Перехідні положення цього закону після застосування вичерпали свою силу. Так званий третій тур президентських виборів 2004-го відбувся. Вперше були проведені пропорційні вибори 2006-го. Більше того – чинний президент складав присягу на Конституції, яку уже було змінено законом №2222.
І якщо зараз ставити питання про правомірність його прийняття – постане надто багато інших питань, в тому числі – щодо повноважності вищих інститутів влади.
Тобто президентство Януковича можна вважати нелегітимним?
Я не стану цього стверджувати, проте таким чином питання може поставити будь-який громадянин.
Спікер Литвин прогнозує: в разі скасування закону №2222 чергові парламентські вибори мають проходити наступної весни. Як відомо, Конституція 1996 року відводила нардепам чотири, а не п’ять років повноважень, разом з тим, день голосування призначався на останню неділю березня.
В цьому є певна логіка. Нинішня Рада обиралася на дострокових виборах 30 вересня 2007-го, присягу депутати склали в листопаді. Тож за умови скасування закону №2222 в останню неділю березня 2011 року спливе четвертий рік повноважень чинного парламенту.
Як ви оцінюєте ступінь політизації безпосередньо самого Центрвиборчкому? З того часу, як нинішній склад комісії було сформовано за поданням парламентських сил, центри впливу в самому парламенті суттєво змінилися.
Кожен з членів ЦВК має право на власну громадянську позицію і політичні погляди. Він їх виражає у кабінці для голосування, заповнюючи бюлетень, і не повинен публічно заявляти про підтримку тих чи інших політичних сил. Понад 90% рішень в ЦВК ми приймаємо одноголосно. Відтак з юридичної точки зору вони є бездоганними.
Ви розумієте, до чого я веду. Члени ЦВК від тієї чи іншої політсили можуть ігнорувати засідання, зриваючи в такий спосіб кворум. Власне, подібне вже траплялося…
В багатьох державних колегіальних органах намагаються практикувати ситуацію, коли штучним чином усувається кворум. Я вважаю цей жанр дещо застарілим і неефективним.
Тобто за вашим прогнозом, того, що відбувалося в Комісії напередодні дострокових виборів 2007-го року зараз – якщо щось піде не так – не повториться?
Я не бачу для того передумов.
Особисто вас в цей склад ЦВК просували демократи – БЮТ і НУ. Скажіть чесно: чи були під час президентської кампанії якісь спроби тиску, впливу на вас з боку демократів – як в першому турі, так і напередодні другого?
Не хочу приховувати, я часто зустрічаються з друзями, колегами з різних політичних таборів. Ми спілкуємося з різних питань. Часто хтось хоче порадитися щодо того ж виборчого законодавства. Якщо вважати це тиском… Особисто я це тиском не вважаю.