Если коротко, электронные реверсивные аукционы – это механизм, при котором госзакупки осуществляются посредством торгов, проходящих онлайн, на которых госзаказ получает участник, предложивший выполнить его за наименьшую цену.
Казалось бы, экспертная среда должна была бы поддержать такой закон, однако, он напротив подвергся жесткой критике.
Согласитесь, неожиданный поворот: авторов внедрения аукционов – системы, которую экономическая наука считает наиболее антикоррупционной, редко обвиняют в содействии коррупции и, тем более, сотрудничестве с украинским "тендерным дьяволом", человеком, очень похожим на Антона Яценко.
Ситуация выглядит еще более странной, если учесть, что проект "висел" на сайте ВРУ почти год, при этом Горина не только не скрывала свою работу, но напротив активно ее промоутировала. Журналисты и эксперты рынка посещали соответствующие мероприятия, участвовали в обсуждениях, но до принятия законопроекта парламентом никакой публичной критики не звучало; была работа и было учтено более ста поправок и замечаний.
Лучшее – враг хорошего
Считается общепризнанным, что процедура реверсивных электронных аукционов эффективна только в случае приобретения "биржевых" (стандартных) товаров – продукции и услуг, уровень качества которых можно четко и однозначно определить: бумага, зерно, сухое молоко, нефть, прокладка проводов и еще сотни и тысячи возможных наименований.
Если качество жестко задано, единственным объективным критерием оценки привлекательности конкурсных предложений остается цена, по которой и проводятся торги. В противном случае, возникает риск спекулятивного демпинга, когда недобросовестные участники предлагают низкие цены, заранее планируя поставить товар скверного качества.
Реверсивные аукционы являются новой технологией госуправления не только для Украины, но и для мира в целом. Поэтому ни у кого на уровне закона нет исчерпывающего перечня товаров и услуг, пригодных для реверсивных торгов. Украине, как и другим странам, например, Российской Федерации, придется его нарабатывать, а уже затем утверждать.
Действительно, закон Гориной не определяет предмет закупок, регламенты и требования к операторам, а отдает полномочия по их утверждению Кабмину и Минэкономразвития. Конечно, принятие норм прямого действия всегда предпочтительнее подзаконного регулирования нормативными актами правительства, однако, проблема в том, что в данном случае это невозможно.
Вряд ли в ВРУ найдется бы хотя бы один депутат, готовый проанализировать и разобраться в сотнях страниц технической документации, описывающей механику торгов, т.е. в том, что принято называть регламентами. А ведь при создании такой системы, регламенты приходится регулярно дорабатывать и менять.
Также, наверное, можно было бы четче прописать требования к площадкам – операторам торгов. Но опять же, это описание было бы неполным из-за отсутствия соответствующего опыта, а значит, определенный объем полномочий все равно пришлось бы передать КМУ.
На самом же деле все эти недостатки создают лишь одну угрозу – слишком узкое и редкое использование закона Гориной Правительством. Другими словами, закон хороший, хотя мог бы быть идеальным, но тогда на его подготовку уйдет еще несколько лет, а значит, страна потеряет еще несколько миллиардов гривен.
Конец коррупции
Главные достижения закона в том, как он определяет процедуру реверсивного аукциона, резко сокращающую возможности сговора заказчика с конкретным поставщиком и устранения "неугодных" фирм, а также впервые наделяет электронные документы, в случае электронных торгов, одинаковой юридической силой с бумажными.
Потенциальные поставщики в принципе освобождаются от необходимости регистрироваться для участия в конкретном аукционе. Каждый из них проходит процедуру регистрации только один раз в год, когда регистрируется на самой площадке. При этом закон не выдвигает к поставщикам каких-либо специфических требований. Фактически зарегистрироваться на площадке может любой желающий.
В результате, чиновник, осуществляющий госзакупки, оказывается отстранен от процесса отбора участников аукциона. Более того, блокирование регистрации конкретных компаний теряет смысл, т.к. они могут "зайти" на площадку посредством других фирм, т.е. сотней и тысячей различных путей и таким образом принять участие хоть во всех электронных реверсивных аукционах, которые будут проводиться в течение года.
Даже если Кабмин выпишет регламенты и требования к площадкам так, что в Украине будет действовать лишь одна (хотя закон и определяет что с 2013 года их должно быть как минимум три), это никак не скажется на уровне конкуренции, а значит, и самих закупках. Ведь уровень конкуренции при проведении реверсивного электронного аукциона зависит от числа участников, а не от числа площадок.
В силу этой особенности, для коррупционеров электронные реверсивные аукционы – заведомо потерянные деньги. Данный вывод подтверждает и мировой опыт: экономия от проведения реверсивных электронных торгов в разный странах составляет от 10% до 30%. Соответственно, если уж и подозревать Кабмин, так не в том, что он будет зарабатывать на реверсивных аукционах, а в том, что министры будут изо всех сил стараться их избежать, объясняя, что нужный им товар ну ни как не является "биржевым".
Экономия от проведения реверсивных электронных торгов в разный странах составляет от 10% до 30%.
Тем не менее, если предположить, что через данную процедуру пройдет только 10% от 350 млрд грн госзакупок, а экономия составит лишь 10%, страна получит суммарный эффект в размере 3,5 млрд грн. Примерно столько удалось сэкономить на пенсионной реформе.
В свою очередь, максимальная стоимость услуг площадки строго ограничена законом. Для поставщиков она составляет не более 170 грн с каждого участника торгов и не более 850 грн. с победителя торгов. Для заказчиков (покупателей) же плата вообще не предусмотрена. Меньше можно, больше нельзя.
Суммы мизерные, особенно, если учесть, что минимальный размер госзакупки на электронных реверсивных торгах определен в 100 000 грн. Следовательно, минимальная ожидаемая экономия – 10 000 грн - превысит сопутствующие издержки в десятки и сотни раз. Более того, ее хватит чтобы компенсировать покупку компьютера и пакета широкополосного доступа в Интернет, если у заказчика, о чудо (!), их до сих пор их нет.
Не как в Европе
Одной из претензий к закону Гориной стало то, что он не соответствует европейской стратегии развития электронного правительства. В ЕС считают, что нужно сначала внедрить электронный документооборот, затем расписать общие процедуры электронных госзакупок, а уже затем вводить такие частности как электронные реверсивные аукционы.
Вот, мол, и опросы украинских участников системы госзакупок показывают, что для них гораздо важнее решение других проблем. Что ж, здравый смысл подсказывает нам, что если существующие государственные покупатели и поставщики с их наработанными годами коррупционными связами не ставят электронные реверсивные аукционы в приоритет, это, скорее, признак необходимости их скорейшей имплементации, нежели чего-то обратного.
Вполне очевидно, что эти люди предпочтут повышение комфорта своей работы, нежели внедрение процедур, грозящих снизить или полностью свести на нет их коммерческий и коррупционный доход.
Что же касается ЕС и особенно старой Европы, необходимо заметить, что они не являются мировыми лидерами и уж тем более пионерами электронных реформ. Их давно опередили такие страны как Эстония, Грузия и Южная Корея.
В свою очередь такая уважаемая организация как Комиссия Организации Объединенных Наций по праву и международной торговле ЮНИСТРАЛ рекомендовала в 2011 году всем странам мира, в том числе и членам ЕС, для имплементации модельный закон, который напротив определяет электронные реверсивные аукционы, как одну из самостоятельных процедур госзакупок.
О том же говорит и Светлана Тараненко, автор и создатель самого известного и по сути единственного в Украине блога, посвященного e-governance: “Украине нужно хоть с чего-то начать процесс внедрения стандартов и прозрачности, хотя бы в тендерах. Последовать хорошим и ярким примерам внедрения прозрачного управления общественными финансами. Достаточно, внимательно посмотреть на опыт маленького города Мартин в Словакии, который стал лучшим прозрачным городом ЕС, а начинали они именно с внедрения прозрачных тендерных закупок ”.
Украина действительно не является страной полностью готовой к внедрению электронных госзакупок и, в частности, реверсивных торгов. Начало их применения неизбежно будет сопряжено с возникновением серьезных проблем у ряда покупателей и поставщиков.
Однако все эти проблемы не являются непреодолимыми, в свою очередь, как уже было показано выше, затраты на их решение значительно ниже ожидаемого эффекта. Более того, именно возникновение проблем может стать стимулом к развитию. Меняться людей, системы и институты заставляет именно конфликт. Когда же все спокойно и хорошо изменения никому не нужны.
Куда плывем
Законопроект №8633 мог быть лучше, если бы его критики подержали соответствующую публичную дискуссию до его рассмотрения во втором чтении, а не после принятия парламентом. Более того, он может и должен становиться лучше по мере накопления опыта работы электронных реверсивных аукционов как в Украине, так и за рубежом, появления нескольких площадок, столкновения интересов и подключения их лоббистских усилий.
Помочь в этом процессе может конструктивная критика со стороны экспертного сообщества. К сожалению, пока такая критика очень редка, и это проблема не только данного законопроекта, а практически всех. В основном все сводится к бессодержательным протестам и популистским требованиям сохранить льготы, повысить финансирование, увеличить господдержку и т.д., и т.п.
Печально, но факт: пока наше общество не готово к адекватному уровню дискуссии, мы так и будем выбирать из всех зол наименьшее, а не лучшее из возможного.