Президент: дополнительные полномочия
Статью 106 предлагается изложить в следующей редакции: «(Президент) досрочно прекращает полномочия состава рады громады, повитовой, областной рады, главы громады на основаниях, определенных Конституцией, с одновременным назначением государственного уполномочия».
Это – один из важнейших моментов (далее мы встретим еще несколько, связанных по смыслу).
Известно: Украина - парламентско-президентская республика. Действующая Конституция полномочия главы государства описывает предельно четко. Его сфера ответственности: оборона, безопасность и международка. Все остальное – парламент и Кабмин (формируемый, как известно, парламентской коалицией). Поэтому предложение предоставить главе государства право прекращать полномочия местной власти выглядит странно.
Причем тут целый президент к какой-то раде повита? Зачем ему вообще – если дело происходит в мирное время – туда вмешиваться (если во время военное – разговор особый)? В парламентско-президентской республике вмешательство в работу местной власти допускается только со стороны парламента.
На Банковой апгрейд 106-й статьи поясняют так: «Сегодня президент наделен правом роспуска ВР. Почему же он не может вмешаться в работу местной власти? Особенно, если местный совет начнет, допустим, принимать откровенно сепаратистские решения? Ведь, мы знаем, как это бывает».
И еще мнение: «В нынешних условиях, эта норма – необходимость. Поскольку ВР, в отличие от Президента, не является органом оперативного реагирования».
Несостоятельными аргумент не назовешь, но дьявол в деталях. В данном случае: основания для роспуска президентом ВР в Конституции выписаны предельно четко, для роспуска местного совета – не уточняются (возможно, их уточнят в будущем).
Урядник: между президентом и Кабмином
Статья 118. «Исполнительную власть в областях и повитах, в Киеве и Севастополе осуществляют государственные урядники и территориальные органы центральных органов исполнительной власти».
Таким образом, урядники – вертикаль Кабмина.
Но уже следующая статья проекта конституционных изменений указывает на другое.
Читаем ст. 119: «Государственного урядника назначает на должность и увольняет Президент Украины по представлению Кабинета министров Украины в порядке, определенном законом. Государственный урядник является государственным служащим»
Последний пункт этой же статьи: «Решения государственного урядника могут быть отменены Кабинетом министров Украины на основаниях, предусмотренных законом».
Дисбаланс очевиден. С одной стороны – назначает Президент (хоть и по представлению КМУ, но эта строчка – формальность). С другой – Кабмин может отменять решения чиновника.
Подобная двойственность – благодатная почва для конфликтов. Особенно если между Президентом и Премьер-министром нет согласия. Однажды нечто подобное мы уже проходили – помните страсти вокруг контрассигнации? Это когда Президент и Кабмин взаимно «футболили» решения друг-друга, а потом еще воевали с друг-другом в карманных судах. Тут – все основания для повторения бесславных «подвигов» эпохи Ющенко.
Кроме прочего, возникает вопрос: а почему урядника – человека из вертикали КМУ – должен назначать президент?
По информации LB.ua, данный пункт вызвал особо ожесточенные споры среди тех, кто работает над децентрализацией. Якобы, по результатам одного из последних тематических совещаний, его решено вовсе исключить. Однако, документальных подтверждений этому LB.ua пока не нашел. Так что читаем далее.
Пункт третий ст. 119:
«урядник направляет и реализовывает деятельность территориальных органов центральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в условиях чрезвычайного или военного положения»
Логично. Но тут опять не уточняется подотчетность. Всецело ли подчиняется – в этот период времени – урядник Президенту или все-таки Кабмин может отменять его решения?
Уряднику также предлагается «осуществлять надзор за соответствием актов местного самоуправления Конституции и законов Украины». Без детализции того, как именно он должен «контролировать». Ведь «надзор» - это к силовым структурам, скорее. Так, функция «общего надзора» была до недавнего времени у Генпрокуратуры, ее – с подачи, кстати, Петра Алексеевича – отменили. А тут упрощенная ее версия вновь появляется, но уже почему-то у «урядника».
Еще задача: как именно урядник должен мониторить акты местного самоуправления? Без четкой конкретизации, пункт открывает просторы для злоупотреблений. И как быть, в случае, если какой-либо из актов местного самоуправления противоречит Конституции? Приостанавливать его действие, с одновременной подачей в суд (такой вариант обсуждается как наиболее целесообразный), обращаться в правоохранительные органы, обращаться к Президенту с просьбой «провинившийся» местный совет распустить? Будет ли такое обращение считаться основанием для роспуска (см.ст.106)?
Все эти вопросы пока без ответов.
Оппоненты данного проекта ответ предлагают очень простой, причем на все вопросы сразу: да, представитель президента в регионе может наделяться особыми полномочиями, но только на период введения режима чрезвычайного или военного положения.
На Банковой парируют: «если исходить из того, что урядники полностью «под Кабмином», то каков механизм контроля над ними. Нельзя контролировать самих себя». И добавляют уверенное: «очень важна оценка Венецианской комиссии. Если эксперты «венецианки» укажут на признаки, как вы говорите, возможной узурапции власти, такие новелы, безусловно, будут исключены».
Административно-территориальное устройство и местное самоуправление
Ст. 133: «Систему административно-территориального устройства составляют административно-территориальные единицы: громады, повиты, регионы. …Одно или несколько поселений с прилегающими территориями составляют громаду. …Несколько громад составляют повит. … Автономная республика Крым, области являются регионами Украины».
Что интересно: в нынешнем варианте Конституции написано так: «в состав Украины входят….» и – перечисление всех областей.
Данный отказ от конкретизации настораживает. Очевидно, он продиктован:
А) войной (сложностями с так называемыми ДНР и ЛНР);
Б) перспективами админреформы, которая – при такой-то формулировке – позволит как угодно кроить/дробить/видоизменять нынешнее административно-территориальное деление.
Учитывая, что речь о децентрализации, укрупнение, позволяющее подстроиться под новые параметры, будет происходить на основании недавно принятого закона о «добровольном объединении граждан». На места уже спущен так называемый «перспективный план» объединения, предусматривающий укрупнение по формуле «один к десяти». При этом жизнедеятельность Киева и Севастополя по-прежнему будет регулироваться законом об особом статусе этих городов.
Еще один любопытный подпункт этой же статьи: «территориальная община громады осуществляет местное самоуправление непосредственно путем местных референдумов и в других формах, предусмотренных законом».
Как известно, закон о местных референдумах сегодня не принят. И принимать его – в условиях фактической войны на востоке – крайне рискованно.
Две важные новеллы из предлагаемой редакции статьи 141:
- «срок полномочий депутатов рады громады, главы громады, рады повита, области, избранных на очередных выборах, составляет три (вариант: четыре) года».
Опытные конституционалисты все, как один, высказываются «за» сокращение срока полномочий местной власти с пяти до четырех, а то и трех (окончательное решение пока не принято). Норма про пять лет (как сейчас) появилась только в 1989 году – многие считают это чрезмерным;
- «внеочередные выборы депутатов рады громады, главы громады, рады повита, области проводятся не позднее 90 дней со дня досрочного приостановления полномочий главы громады или состава рады». Эта норма – стимул для ВР, назначающей местные выборы. Помните случай Киева, когда законно избранная власть де-факто самоустранилась, а нова кампания все не назначалась и не назначалась? То-то.
Оставшиеся статьи посвящены деталям децентрализации – желающие могут кликнуть на изображение в тексте для увеличения.
Параллели
Работая над текстом, LB.ua вспоминал 2004-й год.
Седьмое января 2004-го выдалось снежным и пасмурным. На даче у Александра Третьякова, где тогда жил (после отравления) Виктор Ющенко, собрались ближайшие соратники будущего президента Украины. Обсуждалась, в частности, перспектива голосования за изменения в Конституцию, назначенного на завтра – на восьмое декабря. Как известно, в 2004-м прокучмовское большинство пыталось перекроить Основной закон по-своему. Не получилось. В апреле для заветных трех сотен «за» не хватило всего шести голосов. Вопрос вынужденно отложили.
Из-за бурных событий Оранжевой революции, противоборствующие стороны (то самое прокучмовское большинство и тогдашняя оппозиция) вынуждены были идти на компромисс. На одной чаше весов лежала возможность проведения так называемого «третьего тура» выборов. На второй – ослабления полномочий Президента. Баш на баш. «Кучмисты» уже понимали, что раскачанную лодку им на плаву самим не удержать. Сторонники Ющенко – разделились на два лагеря: тех, кто понимал необходимость договариваться, а, значит, в чем-то уступить и тех, кто уступать не хотел ни при каких обстоятельствах. К последнему стану принадлежали Юлия Тимошенко, Юрий Костенко и покойный Иван Плющ. Сам Ющенко колебался. С одной стороны, он хотел возглавить страну, с другой – не желал отказываться от полномочий Леонида Даниловича.
В тот вечер на даче произошел небольшой скандал. Соратников (позже они войдут в историю под именем «любі друзі»), склонявших его к необходимости принять конституционные изменения (которые, повторюсь, были залогом проведения «третьего тура»), Виктор Андреевич буквально выставил за дверь. Однако, на утро восьмого декабря пыл господина Ющенко поостыл. Под конец заседания фракции «Нашей Украины» он внезапно согласился с необходимостью правок Основного закона, хотя и не был – по воспоминаниям соратников – достаточно настойчив (на то он и Ющенко, что вы хотите). В утреннем заседании ВР инициировали перерыв, лидеры политсил собрались в кабинете у главы ВР Владимира Литвина – обсуждались последние правки в конституционный законопроект. Один из основных камней преткновения – подчинение вертикали ОГА. Изначальный вариант предполагал: глав ОГА назначает и снимает Кабмин, ему же они подотчетны. «Нашеукраинцы» настаивали: эта вертикаль должна быть исключительно президентской. Особенно настаивали Александр Третьяков и Петр Порошенко. Откровенно говоря, это благодаря им двоим четвертый Президент Украины Виктор Ющенко получил дополнительные полномочия. Конечно, и Третьякову, и Порошенко, рассчитывавшим получить высокие посты при Викторе Андреевиче (вплоть до премьерского для Петра Алексеевича), усиление президента в парламентско-президентской республике было выгодно. Но это уже совсем другая история.
Прошло одиннадцать лет. История, кажется, повторяется.
П.с.Этот текст – первый из цикла тематических – посвященных масштабной теме конституционной реформы в целом, над которыми работает LB.ua. В ближайшее время ожидайте другие профильные публикации.