"Стратегии очень важны, ведь они определяют основные приоритеты и контрольные точки развития. Без стратегии развитие может быть только хаотическим", - комментирует Валерий Пекар, cоучредитель гражданской платформы Новая Страна.
Качественно разработанная Стратегия является инструментом налаживания партнерских отношений или своеобразным камертоном, благодаря которому в период турбулентности, неопределенности и ручного регулирования администрации региона, органы местного самоуправления, бизнес и общество могут совместно взвешенно и согласованно действовать для достижения общих целей.
Для того чтобы сравнить наличие и качество разработки утвержденных стратегий мы направили запросы и промониторили веб-сайты областных советов и областных государственных администраций всех регионов Украины, за исключением временно оккупированного Крыма (см. инфографику). Оказалось, что в отдельных областях стратегии развития области до сих пор не приняты, а те, которые утверждены, часто созданны по единым теоретических шаблонах "для галочки" с нарушением требований постановления Кабмина № 1186.
Рисунок 1. Анализ стратегий развития областей Украины до 2020 года
В Запорожской, Херсонской, Тернопольской, Львовской и Черновицкой областях региональные стратегии на следующие 5 лет по состоянию на начало сентября 2015 не были утверждены областными советами и находятся на этапе проектирования и сбора комментариев, хотя согласно постановлению КМУ № 1186, они должны были быть приняты еще до февраля (через 6 месяцев после принятия Государственной стратегии 2020).
Представители ОГА связывают срывы дедлайнов, в первую очередь, с продолжительностью процесса отбора действительно важных и достойных инвестирования проектов для плана реализации. «Общественность до сих пор мало любит органы власти, а потому и сотрудничать тяжело. Долго собираем идеи проектов, долго согласовываем, поэтому и процесс затягивается», - объясняет Ирина Пшеничная, начальник отдела экономики и прогноза развития Херсонской ОГА.
Среди причин задержек также отмечают смены руководства ОГА (то есть, как минимум, отсутствие человека, который подпишет Стратегию) и длительность процесса согласования стратегических целей. По словам Елены Слепинюк, начальника управления экономического и социального развития Департамента экономического развития Черновицкой ОГА, «договориться со всеми заинтересованными сторонами, учитывая пожелания и идеи всех, чрезвычайно сложно».
Проведение качественного общественного обсуждения - это действительно достаточно затяжной процесс. Однако иногда лучшее всё-таки враг хорошего - в большинстве областей стратегии развития были утверждены без превышения на 8 месяцев сроков, предусмотренных законом. Учитывая то, что предсоящие местные выборы изменят конфигурацию политических игроков в регионах, вполне возможно, что процесс принятия стратегий областными советами-аутсайдерами может затянуться еще дольше.
Чтобы Стратегия была выполняемой и эффективной, она, по словам Валерия Пекаря, должна предусматривать несколько основных моментов: «а) основываться на реальном материале, б) быть выработана вместе с другими стейкхолдерами - бизнесом, общественными организациями, местным самоуправлением на уровне районов, городов, общин; в) отвечать на вопросы о приоритетах и ожидаемых результатах».
Представители же ОГА отмечают, что эффективность Стратегии развития региона зависит, в первую очередь, от отобранных проектов и инициатив. «Стратегия - это некий указатель. Общество должно определиться, куда ему двигаться, а инвесторы должны понимать, во что вкладывать ресурсы. Однако без качественного плана реализации, стратегия - это всего лишь бумага. Нужно найти конкретные проекты по каждому направлению, и эти проекты должны быть инновационными, а не проектами проедания государственных ресурсов», - комментирует Владимир Репей, первый заместитель департамента регионального экономического развития Винницкой ОГА.
Ключевым недостатком подавляющего большинства стратегий является нехватка конкретики: шаблонность и расфокусированность стратегических целей, размытость формулировок операционных целей и задач, отсутствие или недостаточная проработанность индикаторов успешности и плана мониторинга выполнения, отсутствие оценки нескольких сценариев развития и необходимых ресурсов для выполнения стратегии, а также несогласованность общего видения развития региона между администрацией региона, бизнесом и общественностью.
Рассмотрим подробнее слабые места типовых стратегий большинства областей и примеры их решения - «лучшие практики» Винницкой, Закарпатской, Кировоградской, Харьковской, Одесской и Донецкой областей.
Шаблонные и расфокусированные стратегические цели
Представители ОГА отмечают, что наиболее затратоёмким этапом подготовки Стратегии является выработка и согласование стратегических целей. Однако открытым остается вопрос, чем обусловлена его емкость, ведь в большинстве областных стратегий цели является «вечнозелеными» и универсальными.
В 11 из 17 утвержденных Стратегий развития областей определены идентичные стратегические цели: развитие человеческого потенциала, развитие сельских территорий и экономический рост. Ключевые приоритеты, как и общая структура документов, выполненны по единому шаблону и сформулированы настолько универсально и всеобъемлюще, что их использовали для столь непохожих по специфике и потенциалу регионов как Днепропетровская, Ровенская, Ивано-Франковская, Полтавская области.
Рисунок 2. Стратегии развития Ровенской и Полтавской областей
В регионах, которые мы отметили как носителей лучших практик, подход к формулированию стратегических целей более креативный. Например, в Винницкой области кроме традиционных экономического и социального блоков в стратегии развития отдельно вынесено финансовый блок (бюджет) и развитие гражданского общества, в Кировоградской - создание условий для решения неотложных проблем переселенцев, повышение роли и функциональных возможностей городов, развитие транспортно-транзитного потенциала, и тому подобное.
Размытость формулировки операционных целей и задач
Согласно постановлению КМУ № 1186, региональная стратегия должна содержать поэтапные планы действий с подробным описанием мероприятий, сроков выполнения, ответственных исполнителей, объемов и источников финансирования, а также ожидаемых результатов.
Однако авторы большинства стратегий в формулировках операционных целей и задач ограничиваются общими оборотами «поощрять»/«улучшать»/«укреплять»/«развивать» и т.п. (см. ниже выдержка из Стратегического плана развития г. Хмельницкий).
Рисунок 3. Стратегия развития г. Хмельницкий
Конечно, в условиях неопределенности и отсутствия реальных достижений на пути трансформации экономики государства, региональные стратегии должны быть достаточно гибкими и хотя бы отражать общее понимание того, что планируется достичь. Однако, когда стратегия на 5 лет не содержит реальных KPI по задекларированным направлениям даже на ближайшие 2-3 года и не предусматривает ежегодного отчета, возникают сомнения в том, что цели вообще будут выполняться.
Обратный пример - в стратегии развития Винницкой области цели сформулированы максимально конкретно с использованием количественных параметров, например, "Привлечь не менее 13-13,5% детей школьного возраста к занятиям в спортивных секциях детско-юношеских спортивных школ всех территорий (городах и районах)" .
Хорошей практикой, которая делает работу администрации более заметной для населения, является использование проектного подхода, особенно если формулировка задач происходит через проведение открытого конкурса на лучшие проекты в рамках определенных направлений. Реальное воплощение даже небольших проектов может сделать работу администрации заметной для населения. Например, строительство дорог, ремонт школ, мостов, улучшение транспортной системы, повышение эффективности использования электроэнергии или утилизации мусора демонстрируют достижения и изменения в подходах органов местного самоуправления гораздо ярче, чем безликие обобщенные статистические показатели, достижение которых не всегда напрямую связаны с действиями администраций.
Отсутствие или недостаточная проработанность индикаторов успешности и плана мониторинга выполнения
Стратегия должна содержать индикаторы - мерило целей, по которым будет определяться успешность ее реализации. Однако в большинстве стратегий развития областей Украины их перечень задекларировано, однако не указано ни замеров на момент утверждения стратегии (base line), ни на момент исполнения. В итоге не понятно как в 2020 году будет определяться успешность реализации стратегии. И хотя почти каждая Стратегия содержит раздел "Мониторинг реализации", в подавляющем большинстве из них просто задекларировано, что "мониторинг должен быть".
Зато в Стратегии развития Винницкой области все стратегические и оперативные цели и фактические и прогнозные значения индикаторов, собранные в одной табличке с указанием лет проведения замеров, что исключает возможность двойных трактовок при анализе. Дополнительно выполнено количественную оценку объемов ресурсов, необходимых для выполнения каждого проекта.
Отсутствие оценки нескольких сценариев развития
Важной составляющей хорошей стратегии должен быть учет нескольких сценариев развития событий. Это позволяет даже при неблагоприятных условиях иметь ориентиры для достижения успехов в ключевых направлениях. Однако, например, для стратегии Киевской и Хмельницкой областей возможные сценарии вообще не описаны, а в подавляющем большинстве «шаблонных» стратегий раздел «Сценарии развития» сводится к описательной части, опять же без количественной оценки.
Только в стратегиях Донецкой и Харьковской областей сценарии согласованы с отдельно рассчитанными индикаторами для оптимистического и пессимистического прогнозов.
Рисунок 5. Стратегия развития Донецкой области: система индикаторов
Несогласованность общего видения развития региона между администрацией региона, представителями бизнеса, общественностью и другими силами
К обсуждению и утверждению ключевых шагов стратегического развития нужно привлекать депутатов областного совета, руководителей управлений, представителей общественных организаций, местного бизнеса, средств массовой информации, агентства регионального развития, экспертов, консультантов. Активная и заинтересованная общественность должна иметь доступ к информации о стратегическом развитии и иметь инструмент влияния на формирование стратегии. Важно также привлекать представителей политической оппозиции, ведь стратегия развития рассчитана не на одну каденцию, а на долгосрочную перспективу. Рабочая группа должна разработать стратегию развития региона с учетом его конкурентных преимуществ и особенностей, а не стратегию определенной политической группы.
Довольно дискуссионными являются озвученные в стратегиях подходы к работе с бизнесом. Считаем, что важнее, чем декларирование "приоритетных для области секторов экономики", является создание прозрачных правил работы для всех игроков, в частности защита бизнеса от рейдерских захватов, незаконных проверок и злоупотреблений со стороны государственных органов власти. Иностранные инвесторы найдут свою рыночную нишу в стране и в области только тогда, когда будут понимать, что их интересы защищены.
Поскольку Стратегии является творческим продуктом органов власти каждой области, в одних регионах с разработкой справляются лучше, в других - хуже. Поэтому разработчикам есть чему поучиться друг у друга. Значительная часть утвержденных Стратегий довольно низкого качества и не дает четкого представления о том, в каких направлениях будет развиваться регион. Однако положительным является сам факт разработки Стратегий, который заставляет ОГА и областные советы больше коммуницировать, искать консенсус и синхронизировать видение развития с другими игроками. Для общественных организаций Стратегии являются дополнительным инструментом, к которому можно апеллировать при адвокации инициатив и мониторинге обещаний местной власти.
В исследовании мы сознательно сфокусировались на факте наличия Стратегий и сравнении общей структуры документов, поскольку даже такой анализ показывает, что культура стратегического планирования регионов только начинает развиваться. Глубокий анализ контента стратегий на предмет корректности поставленных целей, задач и значений KPI является более трудоемким и требует согласования позиций экспертов из разных областей, однако мог бы позволить выявить значительно больше весомых замечаний и лучших практик.
Конечно, ни одна, даже самая идеальная, стратегия не гарантирует светлого будущего. Поскольку подавляющее большинство стратегий утверждены менее полугода назад, мы сможем проанализировать соответствие реально выполненных тактических действий поставленным стратегическим и операционным целям только в следующем году. Однако, если на судне не знают, в какую гавань направляются, - ни один из ветров не будет попутным.
Публикацию подготовлена Центром политических студий и аналитики в рамках проекта "Повышение осведомленности общественности о местных бюджетах в Украине" при поддержке Программы развития ООН в Украине.