ГоловнаБлогиБлог Юрія Ганущака

Децентралізація: курс на прискорення

За неповний 2015 рік, з часу ухвалення Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», було створено 169 об’єднаних територіальних громад. Проте, це не весь потенціал, який міг би бути змобілізований на шляху до децентралізації влади.

Фото: Надано автором

Причина – недоліки у процесі прийняття рішень територіальними громадами та урядом. Насамперед зазначимо, що бажання політиків досягнути успіху перейшло межу, де позитивні наслідки об’єднання перетворюються у явища, які можуть компрометувати реформу. Рушієм прийняття рішень про об’єднання були обіцянки отримання як додаткових ресурсів об’єднаною територіальною громадою, так і видаткових повноважень. Проте такі обіцянки часто не відповідали як законодавству, так і холодним бюджетним розрахункам.

Відповідно до законодавства, статус як у міста обласного значення чи району отримує об’єднана громада, яка створена відповідно до Перспективного плану формування спроможних громад. Сам план повинен формуватися за методикою, яка не залишає багато варіантів для утворення нової мапи адміністративно-територіального устрою. Проте дає певні гарантії того, що новоутворені громади будуть дійсно спроможними – тобто зможуть впоратися з повним набором додаткових повноважень. Адже додаткові 60% податку на доходи фізичних осіб до бюджету закріплюються не як подарунок, а як ресурс для фінансування дошкільної освіти, культури, спорту, програм соціальної допомоги та дофінансування середньої освіти, медицини.

Проте бажання вийти з-під нав’язливої опіки районних державних адміністрацій таки переважило необхідність дотримання методики формування громад. І щоб норми не дошкуляли, перспективні плани коригувались по факту створення самих ОТГ. В деяких областях і самі вимоги методики при формуванні перспективного плану не особливо дотримувались. Як наслідок, зі 169 громад, біля третини мають сумнівну спроможність для виконання поставлених перед ними завдань. І вочевидь, щодо багатьох з них стоїть питання щодо перекваліфікації їх статусу. Фактично повернення до повноважень і ресурсів, які відповідають містам районного значення, сільським, селищним громадам.

З іншого боку, дуже багато громад не були створені через те, що не всі сільські ради з перспективної відповідно до плану громади були готові до об’єднання навколо центру економічної активності. А деякі відверто шантажували керівників цієї центральної громади, вимагаючи для себе привілеїв. І виходило так – з десяти громад хочуть об’єднуватись дев’ять, а одна – проти. І процес зупинився, адже обіцяних фінансових привілеїв така об’єднана громада в законний спосіб не отримає. Хоча з огляду на ресурсні, кадрові та інфраструктурні можливості, вона, як правило, могла би бути цілком спроможною до виконання визначених законом повноважень.

Подолати цей бар’єр покликаний законопроект №3638, названий ще як законопроект «про олійну пляму» та супутній йому законопроект №3639. Зміст їх наступний – Перспективний план формується так, як це визначено методикою, без «білих плям», тобто територій, які не охоплені майбутнім адміністративно-територіальним устроєм. План залишається орієнтиром для оптимальної конфігурації громад.

Проте фактичне об’єднання може йти поступово. Головне, щоб на першому етапі в порядку, визначеному законом, була утворена критична маса – або об’єдналось не менше від половини загальної кількості громад, визначених відповідно до Перспективного плану, або кількість населення в такому об’єднанні перевищувало половину від загальної кількості, або площа такої громади знову ж таки перевищувала площу від громади, визначеної Перспективним планом.

Щоправда, є дві деталі. По-перше, об’єднання має пройти навколо центру, визначеного цим Перспективним планом. По-друге, всі розрахунки робляться без врахування цього центру. Такі деталі випливають з того, що інколи місто, як центр громади, за населенням перевищує половину від кількості населення такої громади. Тобто вже само по собі може розглядатись як об’єднана громада у випадку відсутності останньої вимоги.

Такій новоствореній громаді уряд може надати статус «спроможної» і наділити її тими ж ресурсами і повноваженнями що і громаді, яка повністю вписується в Перспективний план. Крім цього, після проведення такого об’єднавчого процесу всі наступні територіальні громади вже не об’єднуються з ОТГ, а приєднуються до неї. Тобто нові вибори в ОТГ не проводяться. Проте проводяться довибори депутатів до ради ОТГ в ново нарізаних виборчих округах.

І тут критики законопроекту, звичайно, починають вказувати на не легітимність таких довиборів, адже може змінюватись партійний склад ради. Та й за голову громади нові її мешканці не голосували. Але ж в загальній масі всіх виборців нові мають досить малу вагу, адже, згадаймо, що при формуванні початкової «каплі» населення центрального поселення не береться до уваги.

Таким чином, вдасться зменшити політичний вплив на процеси, зберегти Перспективний план від недобросовісного коригування та зменшити бар’єр для формування спроможної громади.

Законопроект також враховує спокусу керівників новоствореної громади відмовити «залишенцям», які нарешті захотіли приєднатись до ОТГ. Адже на нових, здебільшого бідних членів, прийдеться ділитись ресурсом. Тому законопроект передбачає, що у випадку, якщо рада об’єднаної громади відмовить «блудним синам», які таки попросились до неї, то і уряд може переглянути своє рішення щодо надання статусу спроможної для ОТГ, тобто понизити її до рівня великої, але все ж сільської ради. Поступово приєднання нових членів заповнить весь перелік, визначений Перспективним планом.

Чи прискорить це процес формування нових громад – безумовно. Адже за оцінкою минулорічної об’єднавчої кампанії біля двох сотень потенційних громад не пішли на об’єднання якраз через те, що не всі потенційні члени таких об’єднань були готові до такого рішучого кроку. Тепер же піонери не будуть залежати від тих, хто ще сумнівається.

Які шанси для проходження законопроекту? Досить високі, з огляду на понад два десятки підписантів. Однак слід враховувати і дії новоствореної опозиції, яка займе традиційну позицію – не дати шансів для уряду стати успішним. Адже цей самий успіх за їх логікою повинен дістатись тільки тим політичним силам, які зараз розхитують державний човен, вимагаючи перевиборів, наївно думаючи, що таким чином покращать своє політичне становище. Зрештою, історія здебільшого кепкує над тими політиками, які намагаються зупинити її плин. А реформа децентралізації просто приречена на успіх, про що свідчить досвід всіх країн, які її проводили.

І наостанок, чому «олійна пляма»? Все просто: капля олії, падаючи на поверхню тканини, поступово доходить до її країв. Головне, щоб вона була великою...

Юрій Ганущак Юрій Ганущак , Директор Інституту розвитку територій
Читайте головні новини LB.ua в соціальних мережах Facebook, Twitter і Telegram