Навіщо контрольна картка?
Контрольна картка не передбачена законом. Це вигадка влади Києва. Це важливий складник корупційного даху будівництва з порушеннями. І за це відповідає Департамент територіального контролю.
Кафе й магазини на перших поверхах з капітальними прибудовами — це захоплення землі під виглядом «реконструкції без зміни зовнішніх розмірів приміщень» під захистом контрольних карток. Обгородження додаткової землі, щоб забудовнику було де розгорнутися, також завдяки їм. Саме таку схему застосували й під час демонтажу будівлі «Квіти України».
Ці самі картки використовують, щоб захистити незаконне будівництво від громадськості.
Відповідно до Правил благоустрою Києва (пункт 15.2.7), картку видає Департамент «за умови відповідності наданої дозвільної та проєктної документації законодавчим і нормативним вимогам». Тобто її надання — це підтвердження уповноваженого підрозділу КМДА, що заплановане будівництво законне.
Якщо місцеві мешканці викликають поліцейських, ті відразу запитують про цю карту — якщо є, то забудовник з КМДА домовився й далі вже нічого не перевіряють. Ну а якщо приховати незаконність будівництва неможливо, то в КМДА просто анулюють цю картку. Так влада Києва показує, нібито щось робить.
Якщо забудовник хоче жити за законом, його переконуватимуть у стилі 90-х. Спочатку він отримає припис з вимогою усунути порушення Правил благоустрою. Якщо натяку не зрозуміє, Департамент доручить Комунальному підприємству «Київблагоустрій» демонтувати «самовільно встановлені» прибудови, тераси, паркани, рихтування, складовані будівельні матеріали тощо.
Система зловживань з контрольними картками базується на найбезпечнішому для виконавців алгоритмі схем. Стаття 19 Конституції вимагає від органів влади і їхніх посадових осіб діяти згідно із законом.
Але стаття 144 встановлює обов’язок виконувати на відповідній території рішення місцевої влади. Тому якщо та затверджує порядок дій, що суперечить вимогам законів, чиновники отримують можливість безкарно порушувати закони. Оскаржити такі незаконні дії в суді нескладно. Закони мають вищу силу. Але це займає час — притягнути винних до відповідальності неможливо.
Завдані діями Департаменту збитки багаторазово перевищать суму хабарів за видачу картки — ніхто їх не компенсує. Дешевше заплатити відразу.
Але цих силових методів переконання забудовників не використати, щоб захистити історичні будівлі, які демонтують швидше, ніж Департамент встигне за процедурою видати доручення КП «Київблагоустрій» вжити заходів. Тож варто докладно розібратися, що ж після знесення садиби Зеленських пропонує Київрада.
Історичні будівлі Києві. Як їх «захищатимуть»?
Запропонований до розгляду Київради Проєкт передбачає зміни до Правил благоустрою. Щоб отримати контрольну картку на будівельні роботи чи знесення будівлі віком більш ніж 100 років, замовник зобов’язаний подати рішення консультаційної ради при Департаменті охорони культурної спадщини КМДА.
Рада приймає його, коли розгляне облікову картку на будівлю, складену за вимогами для пам’яток. Власники таких будівель зобов’язані їх відновити своїм коштом у разі пошкодження чи руйнування.
Аналогічний проєкт подавали торік після скандального знесення 200-річного будинку на Ярославській (автори: секретар Київради Володимир Бондаренко, співголова фракції УДАР Дмитро Білоцерковець, заступниця голови КМДА Ганна Старостенко).
Це спрацювало б, якби законодавство забороняло будівати за відсутності такої картки. Закон «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» передбачає, що будь-який документ, за відсутності якого певні дії заборонені, є документом дозвільного характеру. Але в Україні не існує такого дозвільного документа, як Контрольна картка на тимчасове порушення благоустрою. Закон передбачає існування Дозволу на порушення об’єктів благоустрою. Та це не контрольна картка.
За Законом «Про благоустрій населених пунктів», дозволу не вимагають, якщо наявне право на підготовчі чи будівельні роботи (стаття 26-1). Дозвіл не потрібен навіть за відсутності права на будівельні роботи, якщо замовник оформив право власності чи користування земельною ділянкою.
Тому зміни процедури отримання контрольної картки жодним чином не здатні надійно захистити історичні будівлі, бо цей документ сам по собі не впливає на право проводити будівельні роботи.
Власне, для цього висновку не обов’язково розписувати все детально — достатньо заяви КМДА з приводу демонтажу будівлі на Ярославській.
Тоді контрольну картку забудовнику анулювали 31 липня, а 10 серпня він без жодних негативних наслідків для себе зніс історичну будівлю.
Як з'явилася контрольна картка?
Раніше законодавство не містило достатніх запобіжників. Тому місцеві ради в правилах благоустрою вигадували власні дозволи й ордери, які мусив отримати замовник будівництва на додачу до визначених законами.
Але 2011 року змінами в закон про благоустрій прямо встановили, що Правила не можуть передбачати обов'язок одержувати будь-які документи дозвільного характеру й повноваження органів влади на видачу таких документів.
У Київраді недовго сумували — просто «скасували» раніше вигаданий дозвіл (ордер), замінивши в тексті правил його назву на нинішню контрольну картку. Усі вимоги щодо обов’язковості отримувати її під час будівництва залишили без змін, але додали визначення, що це просто документ «на підставі якого здійснюються фіксація та контроль за порушенням існуючого благоустрою та його відновленням».
Ці очевидні махінації не сподобалися прокуратурі, але її скаргу відхилила Київрада. Депутати проголосували, що контрольна картка не документ дозвільного характеру, а прокурор просто… помилився.
З 2012 року чергову вигадану місцевою владою лазівку спробували прикрити змінами в профільний закон (нова стаття 26-1) і започаткували дозвіл на порушення об’єктів благоустрою. Місцеві ради мали на підставі типового порядку затвердити власний порядок видачі відповідних дозволів. А якщо власного порядку нема, то має застосовуватися типовий порядок.
Кабмін Миколи Азарова вчасно типовий порядок не затвердив, чим створив правовий вакуум. Київрада знову не розгубилася. Внесла уточнення, що такі картки вводять, поки не затвердять власний порядок видачі дозволів відповідно до вимог закону.
Останню дірку уряд закрив лише в розпал Революції гідності — типовий порядок почав діяти з кінця 2013 року. Саме з цього дня контрольна картка мала остаточно зникнути, а КМДА лотримуватися урядового типового порядку. Але чиновники продовжували штампувати контрольні картки, посилаючись на протизаконне рішення Київради.
Уже у квітні 2014 року нове керівництво КМДА спробувало повернутися в правове поле — розпочалися громадські обговорення проєкту порядку видачі дозволів. Але мером обрали Кличка, і в результаті все зроблене після втечі Януковича відкинули. Так залишилася схема часів Леоніда Черновецького й Олександра Попова.
З того часу Київрада постійно у планах підготовки проєктів регуляторних актів приймала рішення розробити порядок видачі дозволів на порушення благоустрою. Обіцянка почати виконувати вимогу закону і знищити побудовану на контрольних картках корупційну схему перетворилася в одну з київських традицій.
Уперше таке рішення у Київраді прийняли 2014 року (п. 21 Плану) і зобов’язали Департамент міського благоустрою розробити проєкт не пізніше від першого півріччя наступного року. Потім вирішили розробити протягом 2015 року (п. 24). Не виконали і перенесли спочатку на 2016 рік (п. 13), потім на 2017 (п. 23), 2018 (п. 11), 2019 (п. 7), 2020 (п. 2), 2021 (п. 3), 2022 (п. 2), 2023 (п. 10). Ну і цього року (п. 3) традиційно знову мають розробити.
Першого разу в епоху Кличка проєкт порядку розробили й оприлюдили восени 2016 року. Уже через рік почали обговорюватия новий аналогічний проєкт. Останній відомий проєкт порядку розробили й оприлюднили в червні 2020 року. Але всі вони так і помирали в стінах КМДА, навіть не в Київраді.
Як використовують громадськість, щоб лобіювати оборудки?
Уже згаданий минулорічний проєкт Київради про захист історичних будівель Кличко позиціонував як один з кроків виконання петиції, яку підписали понад шість тисяч киян.
Білоцерковець, як співавтор проєкту, був директором Департаменту міського благоустрою КМДА (2014–2016 роки). Після цього і дотепер він радник Кличка з питань благоустрою. На посаді директора департаменту відповідав за надання контрольних карток і мав забезпечити розробку порядку надання дозволів на порушення об’єктів благоустрою, хоча, за законом, був зобов’язаний дотримуватися затверджених урядом правил.
При цьому ті, хто називає себе «пам’яткоохоронцями», вимагали затвердити корупційний проєкт ще торік і роблять це зараз.
Подібні дії можуть свідчити, що громадським активістам бракує знань законодавства у сферах благоустрою та містобудування, що і дозволяє міській владі маніпулювати.
Правила благоустрою Києва передбачають, що контрольні картки видають лише на період до затвердження порядку надання дозволів. Дозволів на порушення об’єктів благоустрою не потрібно отримувати під час будівництва. Тому якщо Київрада прийме цей проєкт, ліквідація корупційної схеми шляхом затвердження порядку надання дозволів означатиме автоматичне скасування щойно встановленого захисту історичних будівель. А це створює ризик використання міською владою тих самих «пам’яткоохоронців» уже для захисту всієї корупційної схеми надання контрольних карток.
Чи є надія на зміни?
У цьому значну роль може відіграти призначення Олексія Кулеби віцепрем’єром і міністром розвитку громад та територій. Кулеба не усунув цієї корупційної схеми як посадовець КМДА. З 2019 по 2020 рік він очолював Департамент благоустрою КМДА. Саме Кулеба подавав проєкт порядку про видачу дозволів на порушення об’єктів благоустрою. Чиновник достеменно мав знати, що надання контрольних карток порушує вимоги закону.
Далі він перейшов на посаду першого заступника голови КМДА з питань здійснення самоврядних повноважень. Саме Кулеба відповідав за благоустрій, мав робити відповідні подання від КМДА проєктів рішень Київради і спрямовувати й контролювати діяльність Департаменту благоустрою, який йому підпорядковувався.
Тобто Кулеба мав подати проєкт про затвердження порядку видачі дозволів, який він сам як директор департаменту подавав раніше у КМДА на проходження консультацій з громадськістю. Ба більше, він міг примусити Департамент благоустрою припинити порушувати вимоги закону й почати видавати дозволи з використанням затвердженого Кабміном типового порядку. Але де-факто, щоб припинити порушення, нічого так і не зробив.
У КМДА йому могли просто не дозволити змінити ситуацію. Зрештою, він підпорядковувався меру. Нині Кулеба очолює міністерство, що не лише формує, а й має забезпечувати реалізацію державної політики у сферах благоустрою та містобудування. Тепер вирішити цю проблему — його обов’язок.
Якщо нічого не зміниться, тиск на КМДА з боку Офісу Президента — це виключно війна за контроль над місцевими корупційними потоками, під час якої жодна «курка, що несе золоті яйця», не повинна постраждати.