Для Украины, как ассоциированного члена ЕС, немалый интерес представляют параметры будущей региональной политики, называемой также «политикой сплочения». Это уникальный по масштабам и амбициям пример попытки смягчения диспропорций в экономическом, социальном и территориальном развитии между регионами и странами ЕС.
С 2010 года «политика сплочения» была крупнейшей статьей расходов бюджета Европейского Союза, опередив Общую сельскохозяйственную политику. В 2014-2020 гг. на ее реализацию выделено 351,8 млрд. евро или 32,5% общей расходной части бюджета ЕС.
По предварительным данным в новом финансовом периоде ЕС планирует существенно изменить подход к работе своих фондов и инструментов, что связано с текущей ситуацией в объединении и мире. Вместо идеи конвергенции государств в фокусе программ – конвергенция регионов. Если в прошлом бюджете по такому принципу работала лишь одна программа, то теперь это цель всего европейского финансирования, в том числе, на развитие связей с соседями и международное сотрудничество.
Параллельно с этим, Европейский Союз будет усиливать макрорегиональные международные стратегии, которые служат целям «политики сплочения» и позволяют решать проблемы, не признающие границ. На данный момент макрорегиональное сотрудничество в Европе осуществляется в рамках Стратегии ЕС для Балтийского моря (2009), Стратегии ЕС для Дунайского региона (2011), Стратегии ЕС для Адриатического и Ионического региона (2014), Стратегии ЕС для Альпийского региона (2016). В 2018 году во время 28-го Экономического форума представителями четырех государств Центральной Европы, в том числе, Украиной, была подписана политическая декларация под названием «Декларация воли относительно создания макрорегиональной стратегии ЕС для Карпатского региона». Переговоры по ее имплементации еще не окончены.
Таким образом, на сегодняшний день можно говорить лишь о единственной возможности прямого участия Украины в европейских макрорегиональных стратегиях и этой возможностью уже на протяжении 10 лет остается Стратегия ЕС для Дунайского региона. Украина приняла Дунайскую Стратегию в разрезе 11 европейских приоритетов, объединяющих четыре основных направления – развитие транспортного сообщения, охрану окружающей среды, повышение уровня благосостояния населения и укрепление безопасности.
Руководствуясь принципами ответственного использования природных ресурсов, Стратегия ЕС для Дунайского региона составляет основу для эффективной транснациональной синергии в бассейне реки Дунай. В соответствии с бассейновым принципом управления международными водными объектами, Украина делит с ближайшими соседями три трансграничных суб-бассейна – низовье и дельту Дуная, реки Прут и Тису. В административно-территориальной устройстве страны они совпадают с Одесской, Черновицкой, Закарпатской и Ивано-Франковской областями. В целом украинская часть Дунайского региона охватывает площадь 68,1 тыс. кв. км с общей численностью населения 5,9 млн. человек.
186 км прямой государственной границы с ЕС, наличие глубоководного судоходного канала с выходом в Черное море и четырех дунайских портов делают Одесскую область одной из важнейших геолокаций современной Украины и стратегической буферной зоной Европейского Союза. Однако при наличии такого ряда преимуществ, существует целый комплекс нерешенных проблем, которые требуют вмешательства на самом высоком государственном уровне.
Глубоководный судоходный ход «Дунай – Черное море» в устье Быстрое по всем экономическим показателям не работает полноценно из-за грубейших ошибок, допущенных при его строительстве. Мало того, нарушение норм Конвенции Espoo и сегодня продолжает дискредитировать Украину не только в глазах ее ближайшего соседа – Румынии, но и других партнеров по Дунайской транснациональной корпорации. Факт отсутствия решения по переносу канала в Национальной транспортной стратегии Украины на период до 2030 года свидетельствует о недальновидности украинских властей в этом вопросе.
И таких «пробелов» очень много. Располагая развитой транспортно-коммуникационной сетью, включающей водные, автомобильные, железнодорожные, воздушные и трубопроводные магистрали, наша страна имеет один из самых низких коэффициентов транзитности в Дунайском регионе. Анонсированный проект мостового перехода через Дунай так и остался на бумаге. Капитального ремонта ожидают международные аэропорты «Измаил» и «Ужгород», которые можно развивать как грузовые хабы, где будут обрабатываться грузы, перевозящиеся авиацией из Азии в страны Евросоюза.
Для увеличения грузопотока в дунайском сегменте необходим полный апгрейд наземных пунктов пропуска на границе с Румынией, Польшей, Венгрией, Словакией и Молдовой. Долгожданное открытие паромной переправы с международным пунктом пропуска Орловка (Украина) – Исакча (Румыния) постоянно откладывается из-за бюрократического вакуума.
Делая промежуточные выводы не сложно понять, почему Украина осталась в аутсайдерах. Исходя из того, что порт Констанца объявлен главными восточными морскими воротами ЕС, а в Тульчинском уезде заканчивается строительство очередного моста, можно предположить, что в Брюсселе сделали ставку на Румынию, которая по существу уже заняла один из углов панъевропейского транспортного треугольника. И здесь нужно акцентировать внимание на том, что большинство румынских инфраструктурных проектов были реализованы с помощью инструментов Стратегии ЕС для Дунайского региона. В этих условиях оптимальным вариантом для Украины может стать только разработка альтернативно выгодной для ЕС версии транспортной периферии.
Не способствуют развитию экономики в придунайском регионе и ряд имеющихся экологических вызовов. Уровень воды в Килийском рукаве имеет рекордно низкие показатели, что связано с неравноценным распределением стока реки струенаправляющей дамбой на мысе Измаильский Чатал в румынскую сторону. Трагичность ситуации состоит в том, что мелеющий Дунай – это прямая опасность для питающихся из него придунайских озер, а вместе с этим, и всего аграрного сектора южных районов Одесской области. Более того, проживая вблизи одной из крупнейших и полноводных рек Европы, здешнее население катастрофически страдает от нехватки питьевой воды.
Но если одна часть населенных пунктов в Одесской области (Килийский и Измаильский районы) страдает от проблем «умирающего» Дуная, то другая часть постоянно находится под угрозой затопления. Так, районный центр Рени неоднократно становился жертвой катастрофических наводнений из-за своего низкого расположения относительно реки. Дамба, которая защищает город от воды, уже давно находится в аварийном состоянии и требует капитального ремонта.
Аналогичная картина присуща регионам, расположенным на притоках Дуная – Тисе и Пруту. Прежде всего, они являются зоной паводковых рисков. В результате стихийных бедствий 2008-2018 гг. здесь было разрушено более 1500 объектов инфраструктуры, несколько тысяч частных домов, уничтожены электросети и сельскохозяйственные угодья. Радует факт того, что частично решения этих вопросов были заложены в недавно утверждённой Государственной программой развития региона украинских Карпат на 2020-2022 гг.
На лицо – эклектика имеющихся проблем Дуная (от низовья до верхних притоков), которые требуют от Государственного агентства водных ресурсов Украины и других компетентных органов повышенного внимания и, прежде всего, программного и дифференцированного подхода к их решению. Однако и это не будет иметь никакого смысла без прочной финансовой основы. Безусловно, выделенные в 2019 году на противопаводковые программы четырех областей Дунайского региона средства в размере 31 млн. грн. из водного фонда не изменят ситуацию в ближайшее время. Это капля в море в сравнении с глобальностью имеющихся проблем. Ведь только на реализацию инвестиционного проекта по ремонту объектов противопаводковой защиты и экологическому оздоровлению бассейна украинской части Нижнего Дуная необходимо 1,5 млрд. грн. Несмотря на то, что проект в прошлом году был утвержден Кабинетом Министров Украины, денег в государственном бюджете этого года на него не нашлось.
В последние годы она усугубляется и климатическими изменениями, что приводит к разрушению структуры почвы, развитию эрозии, потери ею своей влагоудерживающей способности. Нехватка влаги в зимний период и засушливая весна 2019-2020 гг. нанесли беспрецедентные потери аграрному сектору украинской Бессарабии и стали самыми катастрофичными за всю историю этого края.
Поэтому сегодня крайне необходима разумная государственная политика мелиорации, которая будет основываться на энергоэффективности и энергосбережении, учитывая международные принципы природоохранных мер. На сегодняшний день мелиоративная сеть Одесской области имеет возможность орошать 226 тыс. га земельных угодий. Из них фактически орошается лишь 40 тыс. га. Нашим политикам следует понять, что без серьезных инвестиции в строительство новых оросительных систем нам не удастся сохранить аграрно-экспортный потенциал украинского Придунавья.
Обобщая картину имеющихся недостатков и проблем локального и трансграничного характера, которые четко согласуются с основными приоритетами Стратегии ЕС для Дунайского региона, возникает вопрос – почему мы продолжаем игнорировать этот максимально выгодный инструмент? Ответ прост.
Во-первых, в Украине нет институциональных, нормативных и финансовых рамок для эффективной имплементации Дунайской Стратегии на уровне государства. И первый шаг в этом направлении – это принятие Кабинетом Министров Украины государственной программы по примеру недавно утвержденной Государственной программы развития региона Украинских Карпат на 2020-2022 гг.
Помимо этого, необходима регулярная корреляция основных национальных стратегий в разрезе приоритетов европейского Плана действий (Action Plan of EUSDR). К сожалению, мы вынуждены констатировать факт отсутствия в Государственной стратегии регионального развития на период до 2027 и ее плане действий отдельного раздела, посвященного Дунайскому региону. А ведь речь идет о главном трансграничном макрорегионе Украины.
В идеальном варианте специальные программы должна иметь каждая из областей, входящих в зону действия Стратегии ЕС для Дунайского региона с акцентом на региональную специфику. К примеру, хорошую концептуальную основу имела Программа комплексного развития украинского Придунавья, которая была принята Кабинетом Министров Украины на период 2004-2011.
Не до конца отработанным и понятным остается механизм запуска в Украине финансового инструмента Дунайской Стратегии – Дунайской транснациональной программы (Interreg V-B Danube). По прошествии почти двух лет государственная аудиторская служба Украины так и не представила адекватную дорожную карту финансовых процедур, включая софинансирование и компенсацию расходов технической помощи украинским бенефициарам. Пока не будут урегулированы эти вопросы Украина не может начать финансирование дунайских проектов.
Пересмотра целевого назначения и искоренения коррупционных схем требуют операционные программы трансграничного сотрудничества. Многие из них стали «кормушкой» для неправительственных общественных организаций (NGO) и не приносят пользы местным громадам и региональному развитию в целом. Существующие подходы к планированию и реализации проектов создают поле для маневров в пользу частных интересов.
Децентрализация украинских регионов, входящих в зону действия Дунайской Стратегии, несет в себе существенные риски, особенно в контексте их полиэтничности. Все они характеризуются наличием компактных этнических анклавов, сложными формами идентичности и активными миграционными процессами. В процессе реформы децентрализации в этих областях создается большое количество моноэтнических ОТГ, состоящих из национальных меньшинств. Если к этому всему добавить проблему массового получения двойного гражданства, то поводы для беспокойства увеличиваются в разы.
Несмотря на заложенную в советские времена парадигму «многонациональных регионов» и закрепленный за период независимости Украины статус «лабораторий толерантности», в среднесрочной перспективе в придунайских регионах Украины небезосновательно растут риски внутренней нестабильности из-за трайбализма национальных ОТГ, поощряемого соседними государствами. Буквально на днях этот факт подтвердила официальная позиция парламентариев Болгарии, которые в крайне резкой форме выразили свое недовольство политикой децентрализации в Болградском районе Одесской области, где проживает самая большая в мире диаспора этнических болгар. По мнению Софии нарушение целостности болгарской общины ударит по ее правам, а также поставит под угрозу принципы дружбы и добрососедства между двумя странами. Все это говорит о несовершенстве и существенных недоработках административной реформе в регионах с полиэтническим составом.
В свете того, что Верховная Рада отменила мораторий на продажу земель сельскохозяйственного назначения, очень тонким местом в законе остается вопрос о продаже земли иностранным гражданам. В нынешней редакции закона отмечается, что «иностранцам, лицам без гражданства и юридическим лицам запрещено приобретать доли в уставном (совокупном) капитале, акции, паи, членство в юридических лицах, которые являются владельцами земель сельскохозяйственного назначения». Из этой формулировки абсолютно не понятно, каким образом будет решаться вопрос по приватизации земельных участков для лиц с двойным гражданством. Особенно остро это коснется приграничных регионов, в частности, Одесской, Черновицкой и Закарпатской областей, где наличие двух паспортов является обыденной нормой.
Затронув целый спектр вопросов и проблем, можно ответить на главный вопрос – нужна ли Украине Дунайская Стратегия? Нужна. Безусловно.
Участие Украины в процессе реализации Стратегии ЕС для Дунайского региона открывает перед ней шанс переосмыслить значение ее трансграничных регионов как буферных зон со специфическим потенциалом и возможностями. Проявив интерес и приобщившись к реализации одной из важнейших макрорегиональных инициатив Европейской Комиссии, Украина сможет на практике подтвердить свои евроинтеграционные стремления.
Однако, чтобы быть более последовательной в своих намерениях, Украине следует четко определить государственные приоритеты, которые бы работали на национальные интересы страны и стратегические цели Европейского Союза в новом программном периоде Дунайской Стратегии (2021-2027).