Все публикацииПолитика

Недоперезавантаження

Споруджуючи будинок, маємо керуватися певним задумом, певною філософією, логікою. Важлива і послідовність та узгодженість дій. Ви не можете вставляти вікна, потім робити дах, а за ними сходи та фундамент. Коли говоримо про спорудження нашого спільного добротного українського дому, маємо теж керуватися як хорошим задумом, так і послідовністю та узгодженістю дій. Спробуйте щось подібне відшукати в українських реаліях. Ви не знайдете ні першого, ні другого… Але, не "будуючи будинок", шансів жити в ньому немає.

Віктор ПинзеникВіктор Пинзеник, народний депутат України, фракція Блок Петра Порошенка, екс-міністр фінансів

Бурхлива діяльність чи її імітація?

Українці вкотре добилися зміни влади і довели свою налаштованість на радикальне оновлення країни, на поступ до доброго майбутнього. Усунення від влади одних та приведення до влади інших є дуже важливим елементом цього процесу. Але цей процес не може обмежитися лише виборами Президента України. Будівництво оновленої країни потребує довіри. Важко вжити слово "довіра" до нинішнього складу парламенту. Він обов’язково має пройти очищення чи, як зараз це називають, - перезавантаження.

Протест під Верховною Радою за перевибори
Фото: Кузьма Джунь
Протест під Верховною Радою за перевибори

Влада повинна опиратися на стабільну парламентську більшість. Таку більшість неважко створити і в нинішньому складі Верховної Ради України. Але спонукати до такого об’єднання можуть, на жаль, речі, що мають мало спільного з інтересами країни та її громадян. Третім додатковим аргументом перезавантаження парламенту (дострокових виборів) є та обставина, що проведені у рік виборів Президента, вони дають країні так потрібну безвиборчу передишку. Бо в Україні вибори перетворюються у стихійне лихо з розгулом махрового, цинічного та руйнівного популізму, коли політики керуються правилом – нехай завалиться світ, але я маю бути при владі. А для цього треба обіцяти все, всім і якомога більше.

Перезавантаження влади одним проведенням дострокових виборів Президента, парламенту та місцевих органів влади не дасть бажаних результатів, якщо не включатиме дуже важливого компоненту – серйозної зміни системи побудови самої влади, правил її функціонування та взаємодії. Більше того, стара система, без її зламу, сама "обламає" будь-кого. І завжди відтворюватиме те, від чого суспільство так прагне відійти. Не варто протиставляти цінність цих двох компонентів перезавантаження, але саме другий компонент здатний назавжди позбавити нас залежності від прізвища того чи тих, хто приходять до влади.

Якщо подивитися на "працездатність" української влади, то вона "зашкалює". Протягом минулої сесії до парламенту було подано майже півтори тисячі законопроектів. Не дуже відстає від парламенту Уряд. Тільки за травень поточного року ним прийнято понад сотню постанов та розпоряджень. На такому фоні шокуючою є інформація, що парламент однієї з європейських країн прийняв за рік всього шість законів. І за що їм тільки зарплату платять? Приїхали б до нас повчитися. За кількістю законопроектів ми напевно заткнемо за пояс усі країни ЄС разом узяті.

Якщо допустити, що парламент працює, як годинник, без різного роду дискусій та перерв на "дипломатичне" з’ясування стосунків, то на один поданий законопроект припадає менше, ніж 6 хвилин. Що можна за цей час розглянути, обговорити? Думаю, що в Україні поставлено світовий рекорд, коли між початком розгляду та прийняттям бюджету на один з років було витрачено трохи більше 10 хвилин. І йдеться про найважливіший для будь-якої країни закон на певний рік. Про якість і професійність рішень при цьому говорити не доводиться. Таку кількість документів неможливо не те, що опрацювати, прочитати, а навіть погортати. До цього звикають, на жаль. Голосування невідомо за що стає звичкою, правилом.

Фото: Макс Левин

Але біда не тільки в цьому. Спробуйте взяти будь-яку сесію парламенту чи будь-який сесійний тиждень і зрозуміти логіку рішень, що пропонується прийняти, і зрозуміти, куди ми крокуємо? Відразу хочу уберегти всіх від марних трудів. І не намагайтеся. Нічого не вийде. Бо логіки в цьому немає. Є видимість руху, імітація бурхливої активності. Багато галасу. Немає головного - поступу вперед, що забезпечується прийняттям системних, взаємоузгоджених рішень. Додам – і бути не може за існуючих правил. Бо занадто багато керманичів, забагато поводирів. За такої кількості погоничів, коням невідомо, куди рухатися. Бо вони навіть не на роздоріжжі, ними поганяють то вліво, то вправо, то назад, зрідка вперед. Так руху не буде. Хтось один, з одного центру має задавати тон.

Кому в домі бути хазяїном?

Прогресивний поступ країни значною мірою залежить від правильного розуміння місця, ролі, призначення законодавчої та виконавчої влади, механізмів їх ефективної взаємодії. Уряд не може ефективно працювати без відповідної підтримки парламенту. З іншого боку - парламент повинен впливати на формування та діяльність уряду. Світ виробив способи можливої побудови взаємодії уряду і парламенту. Таким способом є утворення парламентської більшості, яка у свою чергу формує уряд. Близька до цього модель зараз відновлена в Україні (відновленням дії Конституції 2004 року).

У ланцюгу стосунків уряд-парламент важливо зрозуміти, хто повинен грати головну скрипку? Хтось без жодного сумніву скаже: "Парламент, звичайно". І помилиться. Не може бути парламент центром руху, центром, що веде. Бо не буде руху, якщо в державі буде 450 центрів вироблення рішень. Політична консолідація у рамках політичних фракцій мало що змінює, бо нерідко навіть у рамках однієї політичної сили можуть бути підготовлені діаметрально протилежні за позицією законопроекти. Та навіть і при "чистоті" фракцій 5 чи 6 центрів вироблення стратегії руху та її реалізації нічого доброго для руху не дають. Бо вести в одному напрямку можливо тільки з єдиного центру. При цьому все решта має бути підпорядковане визначеній цілі (цілям) та вектору руху.

Коли ми говоримо про народ і владу, ніхто не ставить під сумнів те, що тільки народ є єдиним джерелом влади. Але народ не може вести себе сам. Для цього потрібен поводир. З цією метою народ і обирає владу. Він і змінює владу, якщо вона не туди або нікуди не веде. Обираючи, ми довіряємо вести країну.

Обираючи (призначаючи) уряд, ми формуємо не просто інститут виконавчої влади, а центр вироблення рішень, цілей та шляхів їх досягнення.

Але це потребує зміни підходів до формування парламентської більшості та уряду. Об’єднувати людей (політиків) повинна не влада, а певні цінності, цілі, яких хочуть досягти. Влада не може бути метою. Вона за природою, задумом є інструментом досягнення цілей.

Тому базовою основою діяльності має бути програма. Це має бути документ, що містить не тільки цілі діяльності, але й інструменти їх досягнення.

Фото: Макс Левин

Коли стверджують, що програми багатьох політичних сил однакові, то це справедливо лише в одній частині. Вони однакові в тому, що лише декларують цілі, не говорячи у більшості випадків про те, як їх збираються досягнути. А дорога – це головне. Бо не всяка дорога веде до бажаного результату. А на цій дорозі є і ті неминучі речі, про які слуги народу бояться говорити, бо вони належать до категорії так званих непопулярних дій. Саме дорога, а не гарні, дуже часто солодкі, але водночас брехливі гасла повинні бути базою політичного вибору кожного з нас.

Провідна роль уряду в управлінні державою очевидна. І саме уряд має стати "законодавцем мод". Центр законотворчої діяльності має бути зміщений з парламенту до виконавчої влади. Саме тут, а не у парламенті мають готуватися законопроекти.

Боронь Боже, якщо хтось подумає, що хочу позбавити депутатів їх хліба. Право ухвалювати закони залишається за парламентом. Але підготовка законопроектів має вестися з одного центру, яким може бути тільки уряд. Парламент таким центром бути не може. А це означає, що депутати парламентської більшості повинні вносити проекти законів виключно через свій (сформований ними) уряд. Без позитивного висновку уряду жоден законопроект від більшості не може розглядатися в парламенті. Жоден законопроект до другого читання також не може розглядатися у парламенті, якщо його норми не узгоджені з урядом. Тільки в такий спосіб можна забезпечити логіку, послідовність, узгодженість дій та позбутися законодавчої сверблячки депутатів - вкрай нездорового і часто шкідливого змагання народних обранців за кількістю підготовлених законопроектів.

Зазначене правило не може стосуватися опозиції. Вони свого уряду не мають, а тому можуть подавати законопроекти безпосередньо до Верховної Ради України. Але й тут треба приборкати законодавчу сверблячку. Для розгляду опозиційного законопроекту парламентом він повинен бути підтриманий не менш, ніж 50 депутатами від опозиції.

Принципових змін потребує підготовка та прийняття закону про державний бюджет. Саме через цей документ країна переживає найбільш серйозні проблеми. Ніхто, крім уряду, не повинен мати права подавати проект закону про бюджет чи зміни до нього. Забігаючи наперед, скажу, що в самого уряду право підготовки відповідного закону має бути закріплено винятково за Міністерством фінансів.

Фото: www.dyvys.in

Депутати повинні бути позбавлені можливості подавати поправки до бюджетного законопроекту інакше, ніж через уряд. Хоча це і недостатня, але це необхідна умова підготовки збалансованого документу, який в обох читаннях має доповідати лише уряд. А голосуватися бюджет повинен лише в цілому. Балансовий документ, яким є бюджет, не може голосуватися частинами, бо кожна не проголосована норма порушує баланс. Право депутатів – не "правити" документ, часто з голосу в залі чи в останню бюджетну ніч, а сказати "так" чи "ні" бюджету. Рішення "ні", голосування проти бюджету повинно мати політичні наслідки – відставку уряду. Бо це означає, що уряд не має більшості у парламенті для підтримки фундаментальних рішень. Такий порядок зміцнює союз Уряду та коаліції, заохочує їх співпрацю. Уряд зобов’язаний знаходити допустимий компроміс із більшістю. З іншого боку це дисциплінує й більшість, бо у випадку несхвалення бюджету, відставки уряду і не сформування нової коаліції мають відбуватися дострокові парламентські вибори.

Зазначені норми стосовно функціонування та взаємодії законодавчої та виконавчої влади можуть бути врегульовані законодавчо. Але вони можуть бути і предметом коаліційної угоди, включаючи і компонент відставки уряду.

Команда чи акціонерне товариство?

Успіх країні здатна принести команда, для якої влада є не метою, а лише способом реалізації певних цілей, вирішення проблем, що хвилюють кожного з нас. Коли я згадую про акціонерне товариство, то маю навіть на увазі не таку вкрай спотворену форму управління країною, коли країна сприймається, як акціонерне товариство, а доступ до уряду - як можливість вирішення особистих інтересів менеджментом без врахування інтересів чи думки якихось там "акціонерів". На жаль, ми й таке переживали. Ідеться про більш поширену практику поділу портфелів. Нерідко такий поділ розглядається як мета, а гасла залишаються для чергової виборчої кампанії, або ж, що не менш небезпечно, обертаються прийняттям популістських рішень, наданням різного роду подачок для утримання при владі у майбутньому.

Ні, я не закликаю формувати уряд без урахування голосу наших громадян. Робити це мають ті політичні сили, яким таке право дали на виборах. Але принцип квотності чи просто участі в уряді не має розглядатися як спосіб працевлаштування окремих політиків. Програмні цілі, що об’єднали в коаліцію, а відповідно професійні та моральні якості претендентів мають бути визначальними. В жодному випадку не має права на існування принцип обов’язкового представлення всіх політичних сил у всіх інститутах влади. Не може бути нормою, коли міністр із однієї політичної сили, а заступники – обов’язково з інших. Поділ посад – це поділ відповідальності. Відповідальність розмивається, коли керівництву нав’язують команду. Не буває відповідальності без прав. У тому числі – права підбору команди.

Персональна відповідальність замість колективної безвідповідальності

Скільки людей має бути в Уряді? Якщо йдеться про кількість, то це той випадок, коли завжди скажу: чим менше – тим краще. Та все ж це не визначальний аргумент для прийняття рішень. І коли скорочують чисельність органів влади, то це викликає в мене неоднозначну реакцію. Бо скорочувати треба зайві, непотрібні і, як правило, шкідливі функції. І як результат такого "урізання" – скорочувати персонал. Без сумніву ощадливість тут важлива. Але незрівнянно більший ефект дасть добре налагоджена машина виконавчої влади.

Фото: www.kmu.gov.ua

Хоча питання принципу побудови уряду (за функціональною чи галузевою ознакою) здавалося б у нинішніх умовах закрите, в реальному житті це далеко не так. Це видно не тільки зі складу органів виконавчої влади в усі часи. У значно гіршій формі це проявляється не в складі органів, а в реальній роботі. Фахівець знає, що не може бути окрема, особлива система оподаткування прибутку від виробництва хліба, меблів чи цементу. В той же час в Україні завжди кожен міністр вважав ознакою доблесті і честі внести законопроект щодо такого оподаткування. Тоді знову повертаємось до витоків – первинною виявляється є не функція (оподаткування), а галузь. Але нагадаю, ми вже давно не в соціалізмі, де міг діяти цей принцип.

Проблема значно серйозніша, ніж у наведеному прикладі, коли незрозуміло, хто за що відповідає, і крайнього ніколи не знайдеш. Скільки в державі міністрів фінансів? Покрутити пальцем на таке питання можна в інших країнах. Але не в нас. Бо їх у нас майже 500. Більше 20 з одного боку вул. Грушевського (члени Уряду), ще 450 – з іншого (депутати). І ще один – на вул. Банковій. Бо кожен з них має право розробляти проект бюджету. Не дивно, що за такої кількості "міністрів" бюджетна ситуація в державі є однією з найпроблемніших.

В країні більше 20 міністрів освіти. Але ними є навіть не тільки міністри. Бо свою систему освіти має Національний банк, донедавна мала ДУСя. Як може розвиватися галузь, коли в неї скільки керівників? Кожен з них вибудовує свою систему, хоча, для прикладу, Мінфіну є чим займатися і без керівництва освітніми закладами. В державі 8 міністрів охорони здоров’я. Серед них є навіть громадська організація, хоча це нонсенс, бо публічні функції можуть виконувати тільки інститути держави. Звичайно, кожне з цих «міністерств» має свій рядок у бюджеті (є головним розпорядником коштів), а і так обмежені кошти розпорошуються і вже тільки за даної обставини не можуть бути ефективно використані. Тому не дивуйтеся, коли за обсягом кошти бюджету на освіту і на Міністерство освіти відрізняються (на 8 млрд грн у поточному році).

Фото: Макс Левин

Більшість не бачить цих проблем. Дехто мав би, та не хоче бачити. А це, як і багато інших проблем організації влади завжди перешкоджатиме нормальній роботі.

Очевидна необхідність реалізації кількох принципових речей. Уряд має будуватися за функціональним принципом. Реалізується нормальний для будь-якої діяльності принцип – за одну функцію відповідає один орган, одне міністерство. Для прикладу, єдиним органом опіки освітою має стати Міністерство освіти, як і єдиним в охороні здоров’я має бути Міністерство охорони здоров’я.

Міністерство повинне займатися політикою і не в буденному його розумінні. На жаль, нерідко міністри бачать свою роль у тому, щоб вибити гроші. Але для цього міністерства не потрібні. Поділити гроші може Міністерство фінансів разом з казначейством. Політичним завданням міністерства є вироблення такої політики, таких правил побудови стосунків у відповідних сферах, що націлюють їх у напрямку найбільш якісного задоволення потреб чи якісного виконання певних функцій. Ви можете скільки завгодно дати грошей на оборону, але це зовсім не означає, що ви матимете боєздатну армію та ефективну оборонну систему. Збільшення коштів на медицину не дасть бажаного якісного прориву, якщо система не буде орієнтована на якість медичних послуг. Вироблення і реалізація подібної політики якраз і є завданням відповідних міністрів.

Закріпленню функцій за відповідальним міністерством має передувати визначення переліку цих функцій за простим правилом: все, що не має функцій – має бути ліквідовано. Уряд має виконувати не функції, потрібні самій владі (читай – чиновнику), а потрібні людям, суспільству. Про цю, здавалося б, пропису істину треба нагадувати і навіть, в наших умовах дуже наголошувати, бо в самій природі держави та її владних інститутів закладена загроза. Отримавши певні повноваження, влада може почати діяти далеко не в інтересах громадян.

Якщо виходити з потрібних людям владних функцій, визначаючи одного відповідального за проблему, то виявиться очевидна багатьом річ: чимало нинішніх органів влади не мають функцій, вони зайві. Але у владі це не просто зайві інституції. Кожна така зайва є шкідливою. Не маючи функцій, такі органи влади придумують їх. Кожна така «творчість» полягає у вигадуванні, як довести свою значимість, як змусити когось ходити до чиновника. Треба ж виправдати своє існування «бурхливою діяльністю», перешкоджаючи життю і діяльності людям, треба ж виправдати кількамільярдний рядок бюджетного фінансування. Проаналізуйте «творчість» подібних органів. Нещодавно проглядав урядовий проект документу, щодо методики ціноутворення на послуги туалетів. Не став вивчати деталі того, чи збираються автори ціну лайна визначати за вагою, кольором чи консистенцією? А перед цим ідея такої «важливої державної діяльності» була проведена через відповідний закон. Скільки державних мужів було залучено до такої важливої діяльності!

Фото: 24smi.org

Зайві інститути влади – це п’яте, шосте, десяте колесо до воза. Їхати можливо, але нам важко оцінити, що на чотирьох колесах їхати краще. Просто ми ніколи не рухалися на чотирьох. А потрібно дати країні нарешті нормально їхати, ліквідувавши зайві інститути. Країні достатньо 12-13 міністерств.

Оптимізація функцій та складу уряду важливі не тільки з точки зору ефективної роботи. Боротьба з корупцією ніколи не дасть бажаного результату без ліквідації зайвих інститутів. Бо саме такі інститути виступають політичною опорою корупції, тих правил, регуляцій, які формують корумповане середовище. І робити це треба перед формуванням Уряду, потім цього вже не зробиш. Це надзвичайно важливий компонент перезавантаження системи влади, що має бути зроблений за результатами дострокових парламентських виборів.

Відмова від політики кількох урядів

Можливо мало хто знає та вникає у деталі, але багато хто відчуває, що ми хронічно сикаємося з наростаючою кількістю бажаючих покерувати. Уряд – не виняток. Перш за все намагається заскочити на поле виконавчої влади парламент (зазначу, і не тільки виконавчої). Депутати постійно хочуть визначати, де ремонтувати школу чи поставити дорожній знак, бути присутніми у складі наглядових рад певних інституцій, бажано там, де є гроші, і немалі. Нічого спільного з призначенням інституту законодавчої влади ні одне, ні друге не має. Існуюча практика є сильним чинником до перетворення політики у бізнес-діяльність та ще однією живильною основою корупції. Подібні речі, як і бажання щоденних викликів урядовців на килимок до парламенту, звичайно ж, перших осіб, потенційно дуже корумпована норма щодо узгодження кадрових призначень в уряді з депутатами та спроби перетягування у парламент багатьох інших, суто управлінських рішень має назавжди відійти у минуле як рудимент старої неефективної та корумпованої системи управління.

Але цим проблема багатоурядовості не вичерпується.

Піднімаючись догори вулицею Грушевського та дивлячись на десятиповерховий будинок з табличкою «Будинок Уряду України» мало хто здогадується, що в цьому немалому приміщенні Уряду власне Уряду то і не має. Там сидить «тіньовий» уряд – його апарат. Міністерств, фундаментальних цеглин Уряду, там немає (можемо знехтувати залишками Мінфіну та Мінекономіки, яких, скільки пам’ятаю, завжди намагалися прибрати з цього будинку).

Для розуміння проблеми маємо повернутися до з’ясування того, що таке Уряд і для чого йому апарат. Прикро, що ні на побутовому рівні, ні на рівні, де приймаються політичні рішення, необхідного розуміння немає.

Уряд – це колегіальний орган у складі його членів – міністрів, кожен з яких відповідальний за певний напрямок (політики – вироблення та реалізації). Образно кажучи, Уряд – це «збори трудового колективу». Він не є постійно діючим робочим органом, якими є міністерства. Ці «збори» в Україні збираються, як правило, раз у тиждень, у середу (за необхідності частіше) і приймають управлінські рішення. Самі ж рішення готуються відповідними міністерствами. Ніхто інший не має права готувати та вносити до Уряду рішення, бо не отримав такого права від громадян (через вибори парламенту і наступне призначення Уряду). Призначення апарату – обслуговування роботи колегіального органу - Уряду. А це означає, по-перше, що структура апарату не може дублювати структуру уряду (з різними варіаціями це відбувалося і відбувається в Україні). По-друге, апарат Уряду не може очолювати член Уряду – міністр, бо це суперечить логіці ролі, призначення апарату. По-третє, цей апарат не може бути великим, бо не тут мають готуватися рішення, а у міністерствах. Як зазначалося раніше, проблема тут не у скороченні чисельності апарату, а в скороченні дублюючих, зайвих і невластивих функцій, що породжують конфлікти, безвідповідальність та блокують ефективну роботу. Без подібного розуміння та відповідної побудови апарат завжди буде ще одним паралельним Урядом.

Фото: Макс Левин

Існує ще і проблема багатьох міні-урядів. Ними я називаю органи центральної виконавчої влади, які не підпорядковані нікому. Типовим прикладом таких органів є податкова чи митна адміністрація, а всього їх майже два десятки. Дехто заперечить, пославшись на норми, щодо підпорядкованості КМУ. Але це, виходячи з природи Уряду, фіговий листок, а не підпорядкованість. Не може бути орган виконавчої влади підпорядкований «зборам трудового колективу». У виконавчій владі не може бути колективної підпорядкованості. Ніхто з нас навіть припустити не може, що певний військовий підрозділ буде підпорядкований зборам уповноважених, що збираються раз у тиждень. Невже управління державою є менш відповідальною справою за керівництво військовим підрозділом? Чи в наших умовах анархія є вищим проявом демократії?

Керівники подібних міні-урядів не є членами Уряду, в той же час жоден член Уряду не має до них відношення. Режим так званого спрямування чи координації з боку певного міністра є насмішкою і знущанням, коли неможливо ні звільнити, ні притягнути до відповідальності. Як може працювати система управління, де порушується одне з його фундаментальних правил – відповідальність без наділення правами, повноваженнями існувати не може. Як може Мінфін відповідати за виконання бюджету, коли податкові органи (податкова і митниця) йому не підпорядковані, а суто виконавчий орган, яким є Фонд державного майна (а це або доходи бюджету від експлуатації державної власності, або джерело покриття видатків через приватизацію), десь заблукав у спрямуванні та координації між Урядом та Верховною Радою України.

Я ще не знайшов людини, яка б пояснила логіку такої побудови. Бо це неможливо пояснити, оскільки логіка тут – у відсутності логіки. Але всі до цього звикли, не задумуючись, що машина добре їздить, коли всі системи і механізми добре налаштовані і взаємодіють.

Всі нинішні міні-уряди мають бути ліквідовані. Точніше кажучи, ліквідований їх статус не підпорядкованості. Всі вони мають бути заведені в систему міністерств як урядові органи, а їх керівники призначатися відповідними міністрами. Нам треба відійти від радянських звичок контролювати все і всіх. Таке прагнення – утопія, це неможливо і зовсім неефективно. Ефективне управління неможливе без делегування повноважень. А без такого делегування не буде відповідальності, не буде, як кажуть, крайнього.

Виконавча влада має будуватися за принципом жорсткої підпорядкованості. Демократія тут діє до прийняття рішень. Далі наступає реалізація, виконання. А тут у нас, м’яко кажучи, пробуксовує. Керівник певного органу може собі дозволити незгоду з рішенням, не подаючи при цьому у відставку, а керівник у сфері відання якого нібито знаходиться відповідна функція, кадрових рішень прийняти не може. Так працювати машина виконавчої влади не може.

Насамкінець, коли ми розглядаємо уряд, як команду, то вона має формуватися як єдине ціле. Не можуть бути два центри формування уряду – в парламенті і у Президента. Уряд має формуватися як єдине ціле одним голосуванням. Президент натомість повинен отримати більше можливостей для розпуску парламенту у випадку відсутності ефективно працюючого ланцюга: Верховна Рада та сформований нею Уряд.

Скільки диригентів потребує оркестр?

Країна – це жива система. І коли йдеться про поділ повноважень, закріплення суспільних функцій, маємо пам’ятати про необхідність взаємодії, узгодженості в реалізації всіх функцій. Бо тоді організм має шанси повноцінно жити. Можна підібрати талановитих виконавців. Але цього замало, щоб лунала навіть не чудова, а просто музика. Дехто ще пам’ятає слова популярного в радянські часи класика: «окремий скрипаль сам управляє собою, оркестр потребує диригента». Хто має бути диригентом в уряді і скільки їх має бути?

Уряд – це колектив функціональних виконавців для досягнення певної цілі чи цілей. Хтось має збирати цей колектив на засідання, вести засідання, скріплювати підписом рішення, давати їм дорогу у світ, представляти колектив та бути основою, каркасом існування колективу (призначення та відставка уряду). Функцію диригента виконує прем’єр-міністр, або перший чи головний міністр.

Міністри – не підлеглі прем’єра, а прем’єр – особливий міністр, міністр без портфеля, тобто без міністерства. Хоча прем’єр-міністр може і очолювати певне міністерство. Недавній Прем’єр однієї з європейських країн водночас очолював Міністерство фінансів. Але крім такого суміщення, жоден орган не може бути підпорядкований прем’єру. Для цього є відповідальні за напрямками міністри. Прем’єр не може давати доручень міністрам. Ставити завдання може тільки сам уряд. Хоча і тут є проблеми. Бо існуюча практика надання доручень є одним з елементів перетворення апарату уряду в паралельний Уряд, бо саме він готує проекти доручень, які потім освячуються прем’єром.

Фото: Макс Левин

Чи потрібні «диригенту» помічники, заступники – віце-прем’єр-міністри? В Україні в більшості випадків названі фігури є міністрами без портфелів. У них немає певної функції. І бути не може, бо тоді хтось із двох – або міністр, або віце-прем’єр зайвий. Двох відповідальних бути не може, бо тоді немає відповідального. В силу цієї обставини дана посада є завжди зайвою. А як уже говорилося, у владі зайва структура не просто зайва, вона заважає працювати. Певну розв’язку дає суміщення посад міністра і заступника першого міністра. Це вихід із вимог чинної норми Конституції. Але це ділить міністрів на «сорти», що недопустимо. Віце-прем’єри, як і прем’єр, не можуть командувати міністрами. Не можуть вони бути і арбітрами. Саме інститут віце-прем’єрів визначальною мірою використовується для функціонування апарату, як паралельного уряду. Підписуючи підготовлені апаратом Уряду різного роду завдання чи повертаючи підготовлені документи (а у них немає свого професійного апарату, бо вони не керують міністерствами) вони мимо своєї волі стають заручниками і виконавцями волі його величності - Апарату.

Міністри мають самі узгоджувати між собою рішення, а при неможливості такого узгодження кінцеве слово має сказати Уряд. Інакше кажучи, в Уряді не повинно бути віце-премєрів взагалі. У випадку відсутності прем’єра його функції може виконати будь-який міністр. Аналогічно в силу певних обставин особливі функції прем’єра можуть бути делеговані іншому членові Кабміну.

Хочу окремо привернути увагу до правильного розуміння місця Міністерства фінансів. До його відання відносять управління головним балансом країни – бюджетом. А баланс – це рівновага, рівновага для всієї багатомільйонної української сім’ї. Не є функцією Мінфіну визначати, куди направляти кошти. Пропозиції щодо цього має схвалювати Уряд. Але прямий обов’язок Мінфіну не дозволити порушити баланс, не дозволити витратити те, чого немає. А для цього міністр має бути наділений правом вето на рішення, що такий баланс порушують. Жодне рішення подібного роду, що стосується доходів і видатків, без позитивного висновку Мінфіну прийматися не може. Недаремно в деяких країнах відповідна посада в Уряді називається «Mister No». Якщо не подобається міністр, то міняють міністра, а не забирають повноваження, необхідні для виконання певної функції.

Засідання уряду мають бути закритими. Я не маю на увазі їх вступну частину чи брифінги після ухвалення рішення. Публічний, відкритий характер засідань ніколи не перетворить уряд у місце, де «любить гуляти істина» та пануватиме логіка. Ми не раз бували свідками того, як засідання Уряду перетворювалося на виставу, де урядовці-актори змагалися у вправності перед телекамерами. Закритість засідань стосується присутності всіх не членів уряду, включаючи народних депутатів. Засідання уряду має стати майданчиком для дискусій, для обговорення рішень, а не місцем для популістського загравання з громадянами. Закритий характер засідань не суперечить тому, що всі важливі проекти рішень мають бути доступні громадськості, обговорюватися, а всі прийняті рішення мають негайно бути доступними для ознайомлення.

Кілька заключних зауважень

Не шукайте в даному матеріалі прізвищ. Їх тут немає і бути не може. Одна з наших бід – це спроба будувати систему під когось чи під себе. При цьому забувають елементарну істину – ніхто з нас не вічний. Навіть ті, хто вважають себе такими, що схопили Бога за бороду. І нерідко ті, хто будують систему під себе, самі стають жертвами системи. Ми потребуємо систему, яка не придушує когось, не гальмує, а створює всім умови для прогресу, до самореалізації, до кращого життя.

У даному матеріалі не зачеплено багатьох інших владних систем, що потребують радикального оновлення. Та і деякі деталі ефективного функціонування законодавчої та виконавчої влади теж не зачеплено. Головне, що хотілося сказати і аргументувати позицію – в іншому.

Ми переживаємо вкрай непростий період. Перед нами – надзвичайно серйозні виклики. Але це й унікальний шанс для змін, для прориву. Суспільство висловило феноменальну волю до такого прориву. Наші громадяни добиваються не просто і не тільки зміни облич через дострокові вибори Президента, Верховної Ради України. Не менш важливим є зміна системи організації влади, правил її побудови, функціонування, взаємодії окремих її елементів. Без такої зміни те, що зараз називають повним перезавантаженням влади, дуже легко перетвориться у те, що скоро називатимуть недоперезавантаженням, або, якщо комусь це більше подобається, - перенедозавантаженням. Дуже і дуже цього не хотілося б.

Віктор ПинзеникВіктор Пинзеник, народний депутат України, фракція Блок Петра Порошенка, екс-міністр фінансів