История вопроса
Идея введения стимулирующих тарифов (RAB-тарифы относятся к такого рода тарифам) не нова. Начисления нормы доходности на активы энергораспределительных компаний (облэнерго) не нова для Украины. Впервые она была введена еще в 2001 году, когда нескольким облэнерго выплачивалось ежегодно 17% от цены их приватизации, зафиксированной в долларах.
Тогда же государство впервые ввело элемент «стимулирующего регулирования» для этих облэнерго - каждая гривня, которая бы инвестировалась с прибыли, приносила бы акционерам компании 17% дополнительной прибыли ежегодно. Однако тогда подобная мотивация не сработала. Инвесторы, купившие облэнерго на приватизационных тендерах 2001 года, выводили из компаний получаемую прибыль.
Это связано с тем, что схемы зарабатывания денег для облэнерго достаточно просты: с одной стороны распределяющие компании закупают товары и услуги у аффилированных юрлиц по завышенным ценам. Часть средств, перечисленных этим юрлицам, уходит заграницу через оффшорные компании. С другой стороны используются устаревшая инфраструктура сетей облэнерго. Зачастую подключить к ним новый объект официально нет возможности. Подключение решается через взятки, которые будущие потребители заносят в дистрибуционную компанию.
Разрушить подобную порочную практику попытались еще в 2012 году путем внесения изменений в закон «О естественных монополиях». Нацкомиссия, осуществлявшая госрегулирование в сфере энергетики в 2013 году приняла сответствующее постановление, которое должно было стимулировать рост инвестиций в электроэнергетику. Однако правительство тогда отказалось от использования новой методики. Очевидно, из-за последствий в виде роста тарифов для потребителей.
В 2015 году подготовку к введению RAB-тарифов возобновило переформатированое НКРЭКУ.
Кому выгодно?
В настоящее время стоимость услуг энергораспределительных компаний определяется по принципу «затраты плюс», согласно которому в тариф вкладываются экономически обоснованные расходы плюс небольшой процент прибыли (на сегодня – около 1%). Одним из первых шагов нового регулятора стало поэтапное повышение тарифов на электроэнергию для населения боле чем в три раза в 2015-2017 годы. Но это, естественно, не решило проблем инвестиций в развитие электроэнергетики.
По оценке Министерства энергетики и угольной промышленности, в Украине свыше 50% распределительных электросетей и около 20% трансформаторов подлежат замене. По данным НКРЭКУ, остаточный срок службы этого оборудования составляет 10-11 лет. Со слов главы независимого регулятора Дмитрия Вовка, ситуация в электроэнергетике «доведена до краха», когда от 70% до 90% сетей являются аварийными и объемы потерь электроэнергии, за которую платят потребители, растут. Ежегодно в отрасль необходимо инвестировать как минимум около 20 млрд грн, тогда как сейчас инвестиционные программы облэнерго составляют до 4 млрд грн в год.
По мнению иностранных экспертов, при существующей системе тарифообразования в Украине облэнерго не заинтересованы в привлечении капитала для инвестирования. Такой подход поощряет раздувать расходы и не предполагает обязательств по повышению качества услуг. К тому же сейчас тарифы облэнерго меняются ежегодно, собственники не могут прогнозировать доходы на несколько лет вперед и опасаются привлекать долгосрочные кредиты.
Наиболее подходящей альтернативой в Украине сочли стимулирующее регулирование или RAB-регулирование (Regulatory Asset Base - регулируемая база инвестированного капитала), которое предусматривает рост дохода в зависимости от размеров инвестирования.
RAB-регулирование - система долгосрочного тарифообразования, основной целью которой является привлечение инвестиций в развитие и модернизацию электрических сетей. Эта система широко применяется в Европе. В середине 1990-х годов на RAB-регулирование перешло большинство стран Западной Европы, Канада, США. С начала двухтысячных годов страны Восточной Европы начали применять RAB при установления тарифов для монополий. Внедрение RAB-регулирования предусмотрено Соглашением о ассоциации Украины с ЕС, а также новой энергетической стратегией Украины.
Важным элементом RAB-тарифа является регуляторный период, на который он предоставляется. Как правило, начинают использовать методику с более короткого периода (от трех лет), который впоследствии увеличивается.
Ключевые параметры данной методики - стоимость активов и размер ставки возврата на вложенный капитал, по которой вычисляется сумма тарифной выручки. Для оценки, в частности, можно использовать итоги независимого аудита или приватизационную стоимость. Ставка возврата должна соответствовать стоимости капитала, сложившейся на данным момент. Ее размер может различаться в зависимости от того, осуществляются ли расчеты от оценочной стоимости существующих активов, либо от заявленной стоимости нового строительства.
Неотъемлемый элемент предложенной схемы – профессиональный, независимый регулирующий орган, который принимает окончательное решение по тарифам и контролирует деятельность облэнерго.
Одной из первых к стимулирующим тарифам в коммунальной отрасли перешла в Великобритания. В восьмидесятые годы прошлого столетия в стране были приватизировано большинство коммунальных компаний - водоканалы, газотранспортные предприятия, поставщики электричества и другие.
Британское правительство успешно справилась с главным заданием: нашло баланс между интересами инвесторов, которым нужно окупать вложения в сети и получать прибыль, и населения, заинтересованного платить за коммунальные услуги как можно меньше.
Инвесторов обязали работать по тарифам, которые устанавливало государство. Но при этом позволяли заложить в эти тарифы две дополнительные составляющие: возврат инвестиций и будущую прибыль. Уровень тарифов закреплялся на три-пять лет. Через пять лет тариф пересчитывался с учетом новой себестоимости услуг. И поскольку она была ниже, снижался и тариф, создавая новый стимул для вложений со стороны бизнеса.
Населению гарантировалось, что тарифы снизятся, но через несколько лет. А до этого придется платить немного больше. С 1990 по 1995 годы тарифы на услуги для населения увеличились в среднем на 10%. Но позже тарифы начали пересматривать в сторону снижения - за 1996 год они упали на 30%. В дальнейшем они продолжали снижаться, пусть и не так стремительно. В настоящее время рядовой британец платит за коммуналку в среднем в два раза меньше, чем в 1990-м.
Процесс пошел?
В июле 2017 года НКРЭКУ завершила формирование нормативной базы, необходимой для перевода энергоснабжающих компаний на стимулирующее регулирование. Было также принято постановление, которое устанавливает единую ставку доходности в 12,5% как для имеющихся активов, так и для вновь создаваемых. По мнению руководителя НКРЭКУ Дмитрия Вовка, переход на стимулирующее регулирование позволит привлекать инвестиции, повысить энергоэффективность, надежность и качество услуг, а в дальнейшем и снизить тарифы.
Очевидно, что эффективность функционирования RAB-тарифа зависит от ставки на старый и новый капитал. Это один из самых спорных вопросов. Второй камень преткновения на пути стимулирующего тарифообразования - стоимость энергии для населения. Как повысится тариф на электроэнергию для всех категорий потребителей после введения RAB-регулирования?
В июле 2016 года глава НКРЭКУ Дмитрий Вовк утверждал, что если «за год все компании перейдут на стимулирующий тариф, цена электроэнергии вырастет на 10%». При этом бюджет их инвестпрограмм вырастет в пять-шесть раз.
Сегодня независимый регулятор умалчивает о конкретных последствиях для населения от введения стимулирующих тарифов. При этом всемерно подчеркивается публичность и прозрачность действий регулирующего органа. Премьер Владимир Гройсман одназначно уверен, что принятая НКРЭКУ формула RAB-тарифов приведет к увеличению оплаты за электроэнергию для населения.
Экспертное сообщество посылает обществу противоречивые сигналы. Теоретически никто не отрицает необходимости введения RAB-регулирования для украинской энергетики. Но, как говорится, «дьявол в деталях».
Принципиальный для нашей страны вопрос - как будет построен контроль за выполнением инвестиционных программ. Может получиться так, что энергетики и деньги получат, и сети модернизировать не будут. Существующие схемы вывода финансовых средств из энергетического сектора с введением RAB-тарифов автоматически не исчезнут. Каким образом НКРЭКУ предполагает решать эту ключевую проблему?
Как показывает мировая практика, RAB-регулирование на начальном этапе приводит к повышению стоимости электроэнергии для потребителей. В дальнейшем оно должно стимулировать энергокомпании к снижению тарифов для населения. Как будет работать эта модель в специфических условиях Украины из проектов независимого регулятора не совсем понятно.
Почему правительство страны за введение RAB-тарифов, но при этом не допускает повышения стоимости электроэнергии? Они что «там» знают какие-то «секретные рецепты»? Или это очередная забота о любимом электорате?
Вызывает сомнения, что ставка доходности в размере 12,5% годовых будет стимулировать облэнерго покупать новое оборудование. Собственных средств в энергораспределительных компаний почти никогда не бывает, а брать долгосрочный кредит у банков под ставку в 19% - невыгодно. Следовательно, новые инвестиции не будут окупаться, а значит надеяться, что они вообще будут - утопия.
Два года велась подготовка к введению RAB-тарифов. Но вопросов, которые возникают при анализе действий НКРЭКУ в этом напралении, все еще значительно больше, чем ответов.