Макроэкономические показатели
В проекте государственного бюджета на 2016 год заложены такие макроэкономические параметры официального правительственного прогноза, который совпадает с прогнозом МВФ в базе данных IMF World Economic Outlook:
- номинальный ВВП - 2262 млрд грн
- рост реального ВВП - 2%
- среднегодовая динамика индекса потребительских цен (ИПЦ) - 14,2%
- динамика ИПЦ в декабре по сравнению с декабрем прошлого года - 12%
Ключевые изменения в публичных финансах
Принятие проекта госбюджета на 2016 год и сопроводительных законопроектов в сегодняшнем виде позволит существенно уменьшить часть госсектора в экономике Украины, что является одной из ключевых задач для долгосрочного ускорения экономического роста. Бюджет также расширяет финансовые возможности органов местного самоуправления и резко сокращает квазифискальные расходы, улучшая, таким образом, состояние публичных финансов. Уменьшение размера единого социального взноса (ЕСВ) снизит налоговую нагрузку на зарплату, что является одной из кардинальных проблем налогообложения в Украине, но заострит вопрос дефицита Пенсионного фонда и нестойкости финансирования пенсионной системы.
- Снижение части расходов государственного сектора, с учетом квазифискальных расходов, в ВВП - с 43,4-48,9% до 41,7%, то есть на 1,7-7,2% от ВВП. Согласно расчетам Центра экономической стратегии оптимальным уровнем части расходов госсектора в ВВП является 37%, сокращение до которой позволит ускорить ежегодный рост в среднесрочной перспективе на 0,9-3,5 процентных пункта ВВП. Таким образом предложенное проектом госбюджета на 2016 год сокращение части расходов госсректора в ВВП позволит ускорить средне- и долгосрочный экономический рост в Украине на 0,3-2,9 п.п. ВВП.
- Бюджетная децентрализация – расширение финансовых возможностей органов местного самоуправления. Собственные доходы органов местного самоуправления вырастут более чем на 40%, а их часть в ВВП увеличится с 5,2% до 6,5%.
- Сокращение квазифискальных расходов на 5% от ВВП - расходы на покрытие дефицита НАК "Нафтогаз Украины", рекапитализацию банков и трансферты Фонду гарантирования вкладов физлиц - до уровня 0,7% от ВВП в 2016 году. Именно на сокращение квазифискальных расходов приходится большая часть уменьшения част расходов госсектора в ВВП.
- Ожидаемое сокращение собственных поступлений Пенсионного фонда на 34,5% вследствие сокращения размера обязательного ЕСВ обостряет вопрос дефицита Пенсионного фонда и нестойкости текущей модели пенсионной системы в Украине, что порождает срочную необходимость ее скорейшего реформирования.
Доходы госбюджета-2016
Реализация проекта госбюджета на 2016 год станет вызовом для Минфина, поскольку предполагает существенное сокращение неналоговых поступлений - главным образом за счет сокращения средств НБУ, которые перечисляются в госбюджет, а также за счет ликвидации импортного сбора. Сокращение же ЕСВ и рост дефицита Пенсионного фонда ограничивает возможности для компенсации утраченных доходов за счет сокращения расходов. Правительство планирует компенсировать потери за счет прежде всего повышения доходов от НДС и акцизов, что потребует эффективного администрирования и борьбы с контрабандой - в ином случае существуют риски недополучения доходов. Также определенные риски несет план по сбору налога на прибыль, поскольку прибыль предприятий является волатильным показателем и может быть существенно ниже прогнозного значения в случае ухудшения экономической ситуации.
Однако в случае успеха страна получет более качественную структуру государственных доходов, где меньшую роль будут играть средства НБУ, использование которых связано с инфляционными и девальвационными рисками, будет отсутствовать вредный для международной торговли импортный сбор и большую часть будут иметь непрямые налоги, которые считаются более пригодными для переходных экономик и стран, которые развиваются, как Украина, благодаря меньшей дискретности по сравнению с прямыми налогами и имеют нейтральное влияние на международную конкурентоспособность.
Проблему для доходной части госбюджета-2016 несет потеря доходов от импортного сбора (19,3 млрд гривен) и сокращение прибыли НБУ, которая подлежит перечислению в госбюджет (на 22,5 млрд гривен). Дополнительное давление на сбалансированность госбюджета также будет иметь рост дефицита Пенсионного фонда вследствие сокращения ЕСВ. В рамках проекта предложено разрешить эту проблему путем ускоренного повышения налоговых поступлений, вследствие чего их часть в ВВП должна возрости с 20,7% до 21,8%, а часть неналоговых поступлений - снизится с 5,5% до 3,7% от ВВП. В частности, в налоговой сфере запланирован опережающий рост поступлений по НДС и акцизам. Рассмотрим эти изменения детальнее.
НДС. Поступления от НДС планируется увеличить с 9,1% от ВВП до 9,8% от ВВП. Ключевым фактором опережающего (по сравнению с ростом номинального ВВП) роста постулений по НДС при отсутствии повышения ставок, является улучшение администрирования благодаря внедрению в 2015 году системы электронного администрирования НДС. Определенным источником дополнительных доходов могла бы стать и отмена налоговых льгот по НДС, в частности, в агросекторе. Однако предложенная сейчас схема их отмены (в рамках которой остается льгота на 25% от обязательств по НДС), учитывая необходимость возобновления возмещения НДС при экспорте зерновых культур, существенно ограничивает возможные поступления в бюджет из этого источника.
Акцизные налоги. Поступления от акцизов по плану вырастут с 3% от ВВП до 3,7% от ВВП. Рост ожидаемых доходов от акцизных налогов связан с повышением ставок по ним. При этом, существует определенный риск недополучения доходов по данному виду налогов в случае, если рынки подакцизных товаров отреагируют на повышение ставок переходом в тень и наращиванием объемов контрабанды.
Налог на прибыль. Проблему также может составлять повышение показателя ожидаемых доходов от налога на прибыль, чья прогнозная часть в ВВП должна вырости с 1,9% до 2,2%. Учитывая ожидаемый в рамках правительственного прогноза объем прибыли прибыльных предприятий в 2016 году (357,6 млрд грн), ожидаемый показатель доходов предусматривает эффективную ставку налога на прибыль на уровне 14%, что выше эффективной ставки в 12% в 2014 году. С другой стороны, эффективные ставки налога на прибыль в 2012-2013 годах достигали и превышали 20%, пускай и вероятнее всего, из-за злоупотреблений со стороны налоговых органов во времена режима Януковича, то есть уровень эффективной ставки в 14% можно считать относительно умеренным. Определенный риск составляет реализация правительственного прогноза объемов прибыли прибыльных предприятий, поскольку прибыль предприятий является волатильным показателем и может быть существенно ниже прогнозного значения в случае ухудшения экономической ситуции в 2016 году по сравнению с ожиданиями правительства.
Налог на доходы физлиц. Аналогично налогу на прибыль, проект бюджета предполагает рост поступлений по налогу на доходы физлиц - с 42,6 млрд гривен до 54,7 млрд гривен, или с 2,1% от ВВП до 2,4% от ВВП. Такой быстрый рост должен произойти частично за счет повышения ставок в рамках налоговой реформы, частично за счет роста номинальных доходов граждан. Соответственно, как и в случае с налогом на прибыль, существует риск недополучения доходов в случае ухудшения экономической ситуации, причем, учитывая важную роль налога на доходы физлиц для формирования местных бюджетов, это может повлиять и на финансовое состояние местных органов власти.
Неналоговые поступления. Предлагается сущетсвенно повысить объем поступлений в целевые фонды за счет внедрения специального целевого фонда для обеспечения обороны и безопасности государства, который должен наполняться конфискованными средставми и средствами от реализации имущества, конфискованного за совершение коррупционных правонарушений, поступления от чего должны составить 13,4 млрд гривен, то есть 0,6% от ВВП. Кроме того, с 4,5 млрд гривен до 11 млрд гривен должен увеличиться объем средств, которые перечисляют в бюджет госпредприятия. Последнее негативно отразится на инвестиционных возможностях предприятий, так что такие мероприятия стоит рассматривать скорее как чрезвычайные источники доходов, которые могут быть использованы в чрезвычайной ситуации.
Расходы госбюджета
Наибольшим изменением в расходной части проекта бюджета на 2016 год является двукратный рост пенсионных расходов из-за увеличения дефицита Пенсионного фонда вследствие уменьшения ЕСВ. Для сохранения в таких условиях части расходов госбюджета в ВВП на устоявшемся уровне, правительство прибегло к сокращению и оптимизации расходов по другим категориям, как, например, образование и наука, охрана здоровья, расходов на центральные органы исполнительной власти и даже на оборону. Сохранение уровня стандартов в этих сферах в условиях сокращения финансирования требует внедрения реформ, направленных на повышение эффективности расходов, что должен частично обеспечить пакет сопроводительных к проекту бюджета законопроектов. Впрочем, сокращение расходов на оборону противоречит решению СНБО по поводу расходов в сфере безопасности и международному опыту конфликтов, аналогичных конфликту на Донбассе, и может негативно повлиять на обороноспособность страны.
Пенсии. Объем пенсионных расходов госбюджета увеличится более чем в два раза из-за роста дефицита Пенсионного фонда вследствие снижения ЕСВ. Почти в два раза вырастет часть пенсионных расходов в ВВП, также они составят четверть расходов госбюджета. Необходимость сократить уровень перераспределения ВВП через государственные расходы примерно на уровне 2015 года, несмотря на рост пенсионных расходов, является главным вызовом для правительства при формировании расходной части бюджета, с которым правительство справляется путем сокращения расходов по другим категориям. При этом важно помнить, что сокращение ЕСВ автоматически сокращает расходы и самого госсектора на социальные отчисления с оплаты труда госслужащих и бюджетников, что высвободит определенные суммы по всем категориям расходов, в которые входит оплата труда.
Социальные расходы. Общий объем социальных расходов госбюджета возростает примерно до уровня инфляции, а их часть в ВВП остается почти неизменной. Однако, разные категории расходов изменяются разными темпами - в частности, субвенции и госбюджета местным бюджетам на предоставление льгот и жилищных субсидий населению на оплату услуг ЖКХ и закупку топлива возростают с 25 млрд гривен до 36 млрд гривен (на 44%). Одновременно, субвенция местным бюджетам на выплату соцпомощи возростает с 43 млрд гривен до 45 млрд гривен, то есть только на 5,7%, их часть в ВВП снижается с 2,2% до 2%, а другие социальные расходы вообще сокращаются с 12,5 млрд гривен до 8,2 млрд гривен.
В сумме часть социальных и пенсионных расходов в госбюджете возростает с 27% до 39%. Следует отметить, что, исходя из заявлений министра финансов, предполагается сэкономить как минимум 5 млрд гривен за счет проведения верификации пенсионеров и получателей социальных выплат, то есть проверки их наличия и соответствия критериям получения пенсий и социальной помощи. Данное мероприятие является одной из ключевых реформ, которое имеет своей целью сократить объемы мошенничества в пенсионной и социальной системе и повысить эффективность и адресность использования бюджетных средств.
Образование и наука. Среди основных категорий расходов наиболее существенно сокращаются расходы на образование - с 90 млрд гривен до 77 млрд гривен (на 14,4%), а их часть в ВВП сокращается с 4,5% до 3,4%. Однако, почти половина этого сокращения приходится на расходы на профессионально-техническое образование и подготовку кадров вузами I-II уровнев аккредитации, финансирование которых практически полностью передается на местный уровень. Соответственно, по крайней мере часть из сокращенных таким образом расходов будет компенсирована расходами местных органов власти. Кроме того, на 3 млрд гривен (на 11%) сокращаются расходы на подготовку кадров вузов ІІІ-ІV уровней аккредитации и почти не растет размер образовательной субвенции местным бюджетам - 43,6 млрд гривен против 44,1 млрд гр.Влияние такого сокращения на эффективностьи качество высшего и среднего образования по большей мере зависит от усилий Минобразования по оптимизации школьной сети (путем переведения сельских учеников в большие по количеству учеников и более качественные районные школы) и реформирование (или даже отмену) устаревшей системы госзаказа в высшем образовании.
Охрана здоровья. Еще одной из больших категорий расходов госбюджета, которая будет сокращена, является охрана здоровья. Расходы на нее снижаются с 56,4 млрд грн до 50,3 млрд грн (на 10,8%), а часть в ВВП (без учета военно-медицинских расходов) уменьшается с 2,8% до 2,2%.Объемы медицинской субвенции сокращаются с 46,5 млрд грн до 44 млрд грн (на 5,3%), особенно сильно сокращабтся разнообразные расходы Министерства охраны здоровья вне медицинской субвенции: от отдельных медицинских программ до повышения квалификации - с 9,9 млрд грн до 6,2 млрд грн (на 36,8%). В условиях такого сокращения большое значение приобретает внедрение реформы охраны здоровья, в частности, автономизации мидицинских учреждений, которая бы позволила повысить эффективность использования средств и таким образом защитить граждан от снижения медицинских стандартов, или даже улучшить эти стандарты.
Обслуживание госдолга. Расходы на обслуживание госдолга растут медленнее темпов номинального ВВП, вследствие чего их часть в ВВП сокращается с 4,7% до 4,4%, что высвобождает 0,3% от ВВП как частичную компенсацию роста пенсионных расходов.
Оборона. В представленном на данный момент проекте бюджета оборонные расходы немного сокращаются в номинальном выражении (на 2,1%), также снижается их часть в ВВП - с 2,9% до 2,5%. Такое снижение прямо противоречит решению президента и СНБО касательно расзодов на сектор безопасности и обороны в 2016 году. Данное решение предполагает установление расходов на безопасность и оборону на уровне не ниже 5% от ВВП, из них не меньше 3% от ВВП должно быть передано именно на оборону, кроме того, сектор безопасности и обороны должен получить не менее 100 млрд грн финансирования из общего фонда госбюджета. Тем временем текущий проект бюджета предполагает финансирование безопасности и обороны на уровне 4,4% от ВВП, отдельно обороны на уровне 2,5% от ВВП и только 89 млрд грн из общего фонда бюджета. Такой низкий уровень финансирования противоречит решению СНБО, так и мировому опыту военных конфликтов, подобных конфликту на Донбассе, в которых уровень военных расходов сторон конфликта обычно достигал 4-5% от ВВП. Недофинансирование военных нужд, очевидно, является небезопасным с точки зрения безопасности среды, в которой сейчас пребывает Украина.
Правоохранительная деятельность. Расходы на правоохранительную деятельность растут немного быстрее инфляции, вследствие чего их часть в ВВП в случае реализации проекта госбюджета почти не изменится. Интересно, что это касается почти всех распорядителей бюджетных средств по этой категории, то есть в сфере правоохранительной деятельности сокращение бюджетных расходов не применялось или почти не применялось.
Другие расходы. Наибольший объем экономии предполагается за счет сокращения и оптимизации разнообразных категорий расходов, которые меньше, чем обозначенные выше. Их часть в ВВП должна сократиться на 1,3 пункта. В частности, существенному сокращению подлежат расходы на центральные органы исполнительной власти. За счте одних только министерств планируется высвободить около 0,5% от ВВП. В целом же расходы сократятся с 92,5 млрд грн до 77,4 млрд грн, то есть на 16,4%. Также окончательно ликвидируется такая печально известная статья расходов, как дотации убыточным предприятиям угольной промышленности, на которую годами тратилось около 1% ВВП и которая по плану на 2015 год достигала 900 млн гривен.
**
Документ приводится в сокращении. Полный текст на украинском языке со всеми таблицами доступен по ссылке.