Все публикацииПолитика

Ігор Коліушко: Банкова хоче посилити повноваження Президента, змінивши закон про держслужбу

Чим відрізняється нововведений Інститут держсекретарів від аналогічної системи, створеної Леонідом Кучмою у 2001 році, чому ЄС і досі не може виділити кошти на фінансування зарплат держслужбовцям та чому Арсеній Яценюк не був зацікавлений в реформі держслужби - в інтерв'ю LB.ua зі співголовою Ради "Реанімаційного пакету реформ" та керівником Центру політико-правових реформ Ігорем Коліушком.

Вікторія МатолаВікторія Матола, Журналист

Фото: Макс Требухов

"Сьогодні приймається чимало абсолютно незаконних рішень"

Після набрання чинності закону про державну службу кілька посадовців вже подали у відставку. Зокрема, Саша Боровик пішов з посади в.о. заступника голови Одеської облдержадміністрації, пояснюючи це тим, що в новому законі передбачене лише українське громадянство для держслужбовця.

Ні старий, ні новий закон про держслужбу, ні Конституція не дозволяють працювати на державній службі іноземцям. Тож такі заяви (Боровика — ред.) - маніпуляція. Крім того нема такої посади «в.о. заступник голови ОДА», виконання обов’язків це тимчасовий статус, коли службовець з однієї посади виконує обов’язки іншої.

Але, на жаль, визнаю, що дуже багато сьогодні приймається абсолютно незаконних рішень. В тому числі і призначення на державні посади осіб з іноземним громадянством.

Кілька посадовців звільнилися, нібито у зв'язку з тим, що поєднували державну посаду категорії “А” і депутатський мандат місцевих рад (як от, Марія Гайдар, в.о. заступника голови Одеської облдержадміністрації, чи голова Рівненської ОДА Віталій Чугунніков). А це — заборонено новим законом.

Ще одна особа, яку ви називаєте «в.о. заступника голови Одеської ОДА»... Думаю, щось там негаразд із кадрами. Але щодо депутатства, то дійсно новий закон передбачає, що державні службовці категорії “А” не можуть паралельно мати мандат місцевого депутата. Проте закон не має зворотної сили. І статус депутатів місцевих рад зберігається за тими особами, котрі були обрані на місцевих виборах минулого року. В майбутньому таке суміщення буде недопустимим.

Планується внести зміни в перехідні положення Закону "Про державну службу", щоб врегулювати це питання однозначно.

Ухвалення закону про державну службу в цілому у грудні минулого року, а згодом і набрання ним чинності 1 травня цього року було під загрозою зриву. Кілька народних депутатів навіть зареєстрували законопроект про відстрочення його введення в дію на рік. Це пов'язано із супротивом самої системи до реформ чи все ж йдеться про політичне протистояння?

Зрозуміло, що багатьом політикам, чиновникам новий закон не подобається. Адже він робить держслужбу більш прозорою, та рівно доступною для всіх громадян України. Всі вакансії заповнюватимуться виключно за результатами конкурсів.

Фото: Макс Требухов

От пригадую як пару місяців тому один із заступників міністра відповідаючи на запитання: “Що вам заважає працювати?”, сказав, що “окремі депутати хочуть заводити в міністерство свою команду”. А далі йому ставлять питання: “А що треба зробити, щоб вам було легше працювати?”. Він і каже: “Треба дати можливість нам приходити в міністерство зі своїми командами”.

Ну, так не буває! Правила — однакові для всіх. І якщо ми сьогодні дамо можливість приводити йому свою команду, то завтра на його місце прийде хтось інший і зробить те ж саме. Це — практика старої неефективної державної системи. Таким підходам якраз має перешкоджати новий Закон.

Щодо політичного протистояння, то деяким положенням цього закону активно протидіє Адміністрація Президента. Сьогодні в парламенті зареєстрований законопроект, що передбачає зміну порядку відбору кандидатур на посади голів місцевих держадміністрацій.

Згідно з Конституцією, вони призначаються президентом за поданням Кабінету Міністрів. Отже, Кабінет Міністрів відбирає кандидатури на ці посади і пропонує їх Президенту для призначення. Закон передбачає, що вони як державні службовці відбираються на конкурсних умовах. Але АП пропонує внести зміни, щоб вони самі проводили відбір кандидатур і передавали їх в Кабмін для внесення подання Президенту. Це буде відвертим порушенням норм Конституції.

Більш того, цим законопроектом пропонується надати право Президенту присвоювати вищі ранги держслужбовцям. Яке відношення до цього має Президент?

Це ж посилення Президентських повноважень.

Так, тому треба продовжувати протистояти цьому. Я активно піднімав це питання перед парламентським Комітетом з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування, під час зустрічей з європейськими посадовцями і громадськістю...

Фото: Макс Требухов

Повернуся до питання про гальмування цієї реформи... Попри супротив окремих депутатів парламент не мав шансів відстрочити введення закону про держслужбу в дію. Думаю, для цього й голосів у Верховній Раді не назбиралось би. А крім того, у влади виникло б чимало проблем як з громадянським суспільством, так і з європейцями, для яких реформа держслужби — одна з ключових в Україні.

Керівник Нацагенства з питань держслужби Костянтин Ващенко заявляв, що для забезпечення реалізації закону потрібно ухвалити близько 30 нормативних актів. На якій стадії цей процес?

На сьогодні Кабінет Міністрів прийняв усі, необхідні, щоб закон запрацював, підзаконні акти. І положення про Комісію вищого корпусу державної служби, положення про проведення конкурсних відборів, кваліфікаційні профілі різних категорій державних службовців тощо.

Треба віддати належне: Кабмін впорався напрочуд швидко, щоб закон запрацював. Думаю в цьому головна заслуга Нацагенства з питань держслужби, яке активно займалося і займається цією реформою. У тому числі ефективно співпрацюючи з громадськими експертами "Реанімаційного пакету реформ", Центру політико-правових реформ, "Нової країни" (громадянської платформи - ред.) та інших організацій.

"Формування Комісії вищого корпусу держслужби завершиться в липні"

Давайте поговоримо про нововведення закону про держслужбу. Його критикують за те, що ряд посадовців позбавляються статусу державного службовця, як от помічники нардепів, заступники голів Адміністрації Президента тощо. А отже, вони зможуть не подавати декларацію про доходи, мають право суміщати держслужбу з іншою роботою... Чи не створить це, на вашу думку, корупційної складової?

Антикорупційне законодавство поширюється й на тих осіб, котрі виводяться зі списку держслужбовців, тобто декларацію (про доходи – ред.) вони будуть зобов'язані подавати.

Загалом закон про державну службу розподіляє тих, хто працює в державних органах, на три категорії: перша – це політики (міністри, заступники міністрів, народні депутати), друга – держслужбовці і третя – працівники, котрі виконують обслуговуючі функції (технічні працівники, бухгалтери, водії тощо). Так от... Лише остання категорія не підпадає під усі антикорупційні обмеження.

Звісно, можна допускати, що серед цієї категорії працівників можуть бути факти корупції, але ці особи не приймають жодних рішень, навіть не готують їх. Вони виконують лише обслуговуючі функції.

Фото: Макс Требухов

Але ж керівництво Адміністрації президента, зокрема, також викреслені зі списку держслужбовців. Ці посадовці таки приймають важливі для держави рішення…

Ці посади відносяться до політичних. Політичні посадовці призначаються без конкурсу: або обираються (як народні депутати, президент – ред.), або призначаються тими, хто обраний. Тому вони не є державними службовцями. Погодьтеся, політики, зокрема Президент, повинні мати право призначити на посади своїх помічників (у тому числі президент - голову своєї адміністрації), того, кому довіряють.

Запроваджений новим законом про держслужбу Інститут держсекретарів – не новинка для України. В травні 2001 року президент Леонід Кучма підписав указ про створення відповідної системи. Вона виявилася абсолютним антиподом відповідної європейської моделі: замість формування політично незалежного держапарату — посилювала президентський контроль над урядом. Та й навіть для цього виявилась не надто придатною, і 2003-го року Інститут держсекретарів скасували.

Кучма використав лише назву, повністю спотворивши зміст цієї реформи. Державні секретарі, котрі вводились, до речі, неконституційним указом Кучми 2001 року, призначалися Президентом за поданням Прем’єр-міністра, тобто в тому ж порядку, як і міністри. Фактично держсекретарі виявилися конкурентами міністрів.

Кілька місяців тоді не було визначено, які функції виконує міністр, а які – держсекретар. Виникали парадоксальні ситуації, коли в одному міністерстві міністр поводився як політик, а держсекретар — як керівник апарату. А в інших – навпаки: міністр контролював апарат, а на зовнішні зустрічі відправляв державного секретаря. В результаті це породило чимало конфліктів.

В новому законі державні секретарі є керівниками апаратів міністерств, вони є держслужбовцями, тож призначаються на посаду за результатами конкурсного відбору Кабміном за поданням міністра. Державний секретар не може скласти конкуренцію міністру. Так, він (держсекретар — ред.) може саботувати вказівки міністра, але той, в свою чергу, має можливість зробити йому зауваження: раз, другий, а потім — подати на звільнення.

Фото: Макс Требухов

Разом з тим, процедура звільнення держсекретаря трохи ускладнена, аби уникнути зловживань у цій сфері. Повинен бути висновок Комісії вищого корпусу держслужби. Однак, якщо є факти саботажу в діяльності держсекретаря, непрофесійності ніхто не захищатиме його...

У законі передбачено, що до обрання держсекретарів його функції виконуватимуть заступники міністрів-керівники апарату міністерства.

Так, та до кінця цього року повинні призначити державних секретарів на конкурсній основі.

Думаю, в липні буде сформована Комісія вищого конкурсу державної служби і оголошений конкурс. Приблизно місяць триватиме подання документів. А в вересні-жовтні відбудуться конкурси і відповідні призначення.

Новий закон скасовує спеціальні пенсії для держслужбовців... Які стимули пропонуються державним службовцям натомість?

Коли стимулом є лише спецпенсія, то маємо таку державну службу, як сьогодні… Але чомусь всі скаржаться на її рівень. Тому очевидно, що систему стимулів треба вибудовувати по-іншому.

Основними стимулами мають бути два фактори. Перший – бажання служити інтересам країни. Це означає, що виконавча служба повинна бути реформована таким чином, щоб більшість держслужбовців відчували, що вони не виконують чиюсь волю чи є чиїмось слугою, а що вони служать країні. Щоб вони розуміли, що те, що вони роблять, – абсолютно необхідне, щоб країна існувала і ставала кращою.

І другий фактор – достойна зарплата. Ті, хто працює на державній службі, не повинні думати про те, за що купити костюм чи як утримувати сім’ю.

Як перевірити, чи людина готова працювати заради держави чи ні?

Перевірити це й справді складно. Треба вивчати, чим людина займалася раніше. Одна справа, якщо вона все життя переходила з якимось політиком з посади на посаду, інша – якщо, наприклад, працювала в громадських структурах, намагалась бути незалежною ні від політиків, ні від держави.

Фото: Макс Требухов

Крім цього, аби досягти того, щоб людина працювала на благо держави, треба створити відповідні умови. А для цього – внести зміни в Закон «Про центральні органи виконавчої влади» і в Закон «Про Кабінет міністрів». Зокрема, необхідно розшифрувати, що таке формування і реалізація державної політики.

Треба розписати, що міністерство повинно робити періодичний аналіз стану справ у сфері, за яку воно відповідає, проводити консультації з громадськістю щодо проблем, котрі виникають у цій сфері, готувати різноманітні варіанти вирішення цих проблем і так далі. От коли цим реально займатимуться в апаратах міністерств, професіоналам буде цікаво йти туди працювати. Вони розумітимуть, що не обслуговуватимуть якогось «держиморду», а працюватимуть на країну.

На початку травня Кабмін сформував організаційний комітет, що в свою чергу формуватиме Комісію вищого корпусу держслужби.

Так, наразі працює організаційний комітет для відбору представників громадськості. Крім того, до складу Комісії повинні увійти по одному представнику від Президента, Верховної Ради і Кабміну. Повторюсь, прогнозовано формування Комісії завершиться в липні.

Відверте затягування цього процесу, звісно, можливе. Але я в цьому не бачу ні для кого сенсу. Все таки як Президенту, так і ВР чи Кабміну вигідно туди (до складу Комісії – ред.) призначити свого представника і таким чином впливати на Комісію. Відсутність сформованої Комісії також не вигідне ще й тому, що після набуття чинності нового Закону "Про державну службу" призначення в державні органи можливе лише після проведення конкурсного відбору.

До речі, на передодні набрання чинності цього Закону була спроба просунути кілька десятків призначень без конкурсів на засіданні Кабміну. Проте, кажуть, Прем’єр-міністр Гройсман завернув ці ініціативи і запропонував розглянути їх пізніше відповідно до нового закону.

На Комісію вищого корпусу, згідно із законом, покладено обов’язок проводити конкурси для призначення голів районних і обласних держадміністрацій. А це – армія посадовців, процес відбору яких по суті може заблокувати її роботу.

Думаю, сталася помилка і не тільки голів обласних державних адміністрацій, а й голів районних державних адміністрацій законодавець відніс до категорії «А». Це – близько 500 осіб. І зараз треба внести зміни в Закон і віднести голів РДА до категорії «Б». Відповідний законопроект уже зареєстрований у парламенті.

Фото: Макс Требухов

Якщо це відбудеться, то Комісія з питань вищого корпусу державної служби повинна буде відбирати десь 200-250 посадовців. Ідеться про державних секретарів, голів ОДА, керівників центральних органів виконавчої влади, які не є членами Кабміну, їх заступників тощо. Причому більшість із цих посад на сьогодні зайняті. Тож конкурс на їх заміщення буде проводитися в разі їх звільнення. Термінове і чисельне призначення стосуватиметься тільки державних секретарів Кабміну і міністерств.

Ви подаватиметесь на члена Комісії вищого корпусу?

Я вважаю, що зобов’язаний подаватися, оскільки багато років боровся за створення цієї Комісії. Думаю, просто не маю права стояти осторонь. Це – робота на громадських засадах, але при цьому на членів Комісії поширюватимуться всі антикорупційні заходи. Тож якщо я не увійду до її складу, то, чесно кажучи, зітхну з великим полегшенням (посміхається – ред.).

"Яценюк не був зацікавлений в реформуванні держслужби"

Бюджет на цей рік був ухвалений ще в грудні минулого року, і на реалізацію цього закону в бюджеті не передбачено ні копійки. Чи я помиляюсь?

Якщо говорити про роботу Комісії з питань формування вищого корпусу держслужби, котра якраз проводитиме всі конкурсні відбори на державні посади, то вона працюватиме на громадських засадах. Для неї ніяких проблем бюджет не створює. Забезпечувати роботу комісії буде Нацагенство з питань держслужби.

Проблема щодо фінансування полягає у підвищенні зарплат тим, хто братиме участь у конкурсах. Якщо ми не запропонуємо їм достойної оплати праці, то реформа провалиться.

Ніхто з хороших фахівців не погодиться працювати на зарплату в 5-7 тис. гривень. Також ніхто не піде на посади держсекретарів міністерства за 12 тис. гривень. Кошти для підвищення зарплат в бюджеті не закладені.

Фото: Макс Требухов

Яка сума коштів потрібна для оплати праці новим працівникам?

Щоб почати реалізовувати загалом реформу державного управління, щоб уже в наступному році ми відчули його нову якість, треба в кожному міністерстві до кінця року набрати в середньому по сто осіб на конкурсних засадах. Можна навіть пообіцяти, що заробітна плата у них підвищиться з 1 січня наступного року. Цього достатньо, щоб люди пішли на конкурс...

На мій погляд, мінімальна зарплата в апараті міністерства для держслужбовця повинна бути 15-25 тис грн. Зарплата для держсекретаря – не менше 75 тис грн.

Раніше я підраховував, що 90 млн євро, які ЄС обіцяв виділити Україні для реалізації реформи держслужби, вистачило б на два роки. Решта треба знаходити в нашому бюджеті, в тому числі за рахунок скорочення кількості державних службовців.

Йдеться лише про тих працівників, які обиратимуться на нових конкурсних умовах, так?

Так, ні в якому разі ці доплати зараз не треба розпорошувати між всіма держслужбовцями. Це була би фатальна помилка… Треба поступово реформовувати міністерства, створювати підрозділи, котрі по-іншому працюватимуть, і під ці нові функції набирати нових людей і давати їм відповідні зарплати.

Складно, звісно, з управлінської точки зору поєднувати в одній структурі нові і старі підрозділи. Але я вважаю, що в нас просто нема іншого виходу. Або ми провалимо реформу, або мусимо йти такою складною дорогою.

Ви згадали про 90 млн євро, які ЄС ще минулого року оголосив, що готові виділити на реформу державної служби в Україні. Чи передбачений механізм освоєння цих коштів?

Аби ми отримали підтримку ЄС для впровадження цієї реформи, Кабмін повинен затвердити стратегію реформи держуправління, яка покаже, як через п’ять років Україна вийде на ефективну самодостатню систему державного управління. І от вже рік з цього приводу відбувається дискусія, а стратегії й досі немає.

Наразі відбувається черговий етап консультацій. Урядовці та європейці напрацьовують так звану матрицю, на основі якої повинна бути написана стратегія. Якщо ця матриця буде погодженою, то очікується, що до 10 червня стратегія буде написана і погоджена. Тоді до кінця року ЄС зможе прийняти рішення про виділення коштів, а з наступного — їх виділити.

Фото: Макс Требухов

Тобто цього року про реалізацію реформи очікувати не варто?

Чому ж… Я вважаю, що в цьому році ми можем абсолютно нормально реалізовувати новий закон своїми силами.

Наразі Кабмін може внести зміни в закон про держбюджет, реструктуризувати витрати і принаймні забезпечити заробітні плати новопризначеним посадовцям.

Це – питання політичної волі. Якщо уряд і більшість парламентарів вважають ефективну виконавчу владу – пріоритетом для країни, то виділення коштів не стане проблемою.

Ви відчуваєте політичну волю для реалізації цієї реформи з боку Кабміну?

Новий склад Кабміну різко активізував свою роботу для реалізації реформи державного управління. Нарешті з’явилась відповідальна за цей напрям особа.

В попередньому складі уряду де-юре за це відповідав віце-прем'єр Зубко, але чомусь чи руки не доходили, чи йому не давали займатися цим весь рік. Хоча в новому складі Кабміну він активізувався, запропонував, щоб його міністерство (регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства – ред.) реформувалося як пілотний проект. Це дуже важлива ініціатива.

Тобто Яценюк не був зацікавлений в запровадженні цієї реформи?

Категорично ні. Яценюк (і я це неодноразово заявляв) за способом мислення, є авторитарною особою. Він більшість рішень приймав одноосібно. Ні з ким не радився, що було дуже шкідливо для системи державного управління.

А Гройсман, на вашу думку, спроможний реалізувати цю реформу?

Поки що він декларує їй свою підтримку… Зрештою, за способом поведінки на попередніх посадах, він, на відміну від Яценюка, демонстрував зовсім інші підходи: організовував зустрічі, фахові дискусії щодо ключових проблем. Тож очікуємо, що й надалі проявить свою послідовність і стійкість для ефективного реформування держслужби.

Вікторія МатолаВікторія Матола, Журналист