Вітчизняна Рахункова палата створена у 1996 році, але пересічні громадяни дотепер не відчували її «корисність». Утім досвід розвинутих країн доводить, що існування і правильно налагоджена робота вищого контрольного органу, яким є Рахункова палата, дозволяє забезпечити якість і ефективність системи державного управління. Як же спрацьовує цей механізм? Вищий контрольний орган країни (а зазвичай це, як і у нас, – Рахункова палата) перевіряє державні установи, організації, підприємства, які отримують фінансування з бюджету, підтверджує ефективність роботи міністерств, законність використання природних ресурсів, доцільність і результативність реформ, що проводяться в країні. Він не лише повідомляє про знайдені порушення, але й пропонує як їх виправити і що потрібно зробити, щоб уникнути їх в майбутньому. Цікаво те, що при цьому палата неупереджено і об’єктивно висловлює свої висновки стосовно всіх важливих для суспільства питань, а громадяни дійсно їй довіряють. На чому ж базується така довіра? Чим вона підкріплена?
Відповідь на ці питання полягає не лише у високій професійності працівників Рахункової палати, а й у тому, що знайдені ними порушення одразу викликають реакцію відповідних правоохоронних органів, жодна винна особа не залишається непокараною, а нанесені державі збитки повертаються до казни у повній мірі. Велику роль у цьому процесі відіграє існування «правил», за якими функціонує Рахункова палата. Ці правила відомі і зрозумілі всім, вони підтверджені часом і виписані у Конституції і відповідному законі.
Потрібно зауважити, що становлення вищих контрольних органів в іноземних країнах відбувалося протягом століть. На жаль, Україна долучилася до цього процесу лише з набуттям незалежності, а тому не має значного власного досвіду. Не зважаючи на це, вона стала членом багатьох міжнародних організацій, що об’єднують вищі контрольні органи, і має виконувати вимоги основних документів у цій сфері. У 2013 році Міжнародна організація вищих органів державного аудиту (INTOSAI) розробила і затвердила стандарти діяльності вищих органів державного аудиту (ISSAI), узагальнивши кращий досвід. Нарешті у вигляді єдиного документу було дано відповіді на питання як має проводитися якісний державний аудит. Застосування цих стандартів на практиці стало вимогою міжнародної спільноти до вищих органів державного аудиту і потребує внесення відповідних законодавчих змін.
Сьогодні діяльність Рахункової палати України регулюється нормами Закону України «Про Рахункову палату», який вперше було прийнято у 1996 році. З того часу цей закон 10 разів редагувався і двічі окремі його положення визнавалися неконституційними. Чинна редакція закону вже «застаріла», не відповідає сучасним вимогам і потребує оновлення у зв’язку з прийняттям згадуваних стандартів ISSAI. Саме тому реформування Рахункової палати України для перетворення її на вищий орган державного аудиту стало пріоритетом для експертів Реанімаційного пакету реформ і було включене до Дорожньої карти реформ для Верховної Ради України VIII скликання та безпосередньо внесено до Коаліційної угоди у складі реформи публічних фінансів (розділ VII). Необхідність такої реформи підтвердили також Світовий банк, EUROSAI, та іноземні вищі органи державного аудиту, серед яких Національний аудиторський офіс Великобританії, Федеральна рахункова палата ФРН та ін.
Враховуючи сказане, внесення Президентом України законопроекту «Про Рахункову палату» стало своєчасним та відповідає запитам українського суспільства. Зазначений законопроект № 2072 було зареєстровано 9 лютого, а вже 5 березня Верховна рада України розглянула його і прийняла у першому читанні. У цілому, експерти групи публічні фінанси ініціативи Реанімаційний Пакет Реформ оцінюють законопроект позитивно, хоча він і не позбавлений окремих недоліків, виправлення яких до другого читання дозволить досягти мети реформування Рахункової палати. Основні з них полягають у такому:
1) Залишився чітко не прописаним статус Рахункової палати як вищого органу державного аудиту (ст. 1), що суперечить вимогам стандартів ISSAI. Проблема в тому, що відсутність цього статусу негативно впливає на розподіл контрольних повноважень розгалуженої системи вітчизняних контрольних органів. Кожен з цих органів намагається взяти на себе роль основного, але реально виконувати її здатна лише незалежна Рахункова палата.
2) Відсутність у тексті закону окремої статті «Сфера діяльності Рахункової палати» не дозволила конкретизувати відповідні напрями діяльності палати. Водночас запропонована ст. 6 «Повноваження Рахункової палати» поєднує в собі сферу діяльності, функції та повноваження палати, що є некоректним і потребує відповідного розмежування. Із тексту закону має бути зрозумілим що саме перевіряє палата, хто підпадає під її контроль. Крім того, в переліку повноважень відсутній аудит відповідності, який, поряд з фінансовим аудитом і аудитом ефективності, є однією з основних форм контролю.
3) Недоцільним є введення таких статей, як «Особливості здійснення зовнішнього контролю (аудиту) …» різних об’єктів (статті з 8 по 14). Справа в тому, що у своїй більшості вони дублюють та / або деталізують «Повноваження Рахункової палати» (ст. 6), водночас містять різний ступінь деталізації, напрямки та різний рівень заглибленості у ці «особливості».
4) Введення граничної чисельності апарату Рахункової палати (ст. 16) суперечить міжнародним стандартам і принципам функціонування палати, обмежує її незалежність і самостійність. Здавалося б, правильна пропозиція – обмежити кількість державних службовців. Але ж громадськість хоче отримати від Рахункової палати нові і якісні послуги, а для цього палата має розвиватися. Наразі в Україні більше 26 тисяч юридичних осіб, що діють лише на основі державної власності, більше 1 млн об’єктів державного майна, близько 17,5 тисяч розпорядників та одержувачів коштів державного бюджету. Чи достатньо для якісного контролю усього 386 осіб? Питання риторичне. Зазначу, що Бельгійський вищий орган державного аудиту має 550 членів, Національний аудиторський офіс Великобританії – близько 860, а Рахункова палата Польщі – 1700. А ці країни є кращими прикладами організації роботи вищих контрольних органів.
Крім того, запропонована кількість (386 осіб) розрахована формально на підставі норм чинного законодавства щодо скорочення чисельності працівників органів виконавчої влади та інших державних органів і не враховує стан та перспективи розвитку Рахункової палати як вищого органу державного аудиту.
5) Потребують конкретизації процедури призначення та припинення повноважень членів Рахункової палати (ст. 16, 18), що відповідає вимогам міжнародних стандартів та досвіду провідних європейських країн.
6) Необхідно уточнити механізм встановлення умов і розмірів оплати праці членів Рахункової палати (ст. 24). Незрозумілою є процедура визначення «достатності матеріальних умов» і «стимулювання досягнення високих результатів у службовій діяльності» (хто встановлює, на підставі яких критеріїв, у який спосіб, в яких межах тощо). Кожен, хто читає закон, має розуміти скільки ж насправді отримуватимуть державні аудитори. Будь-яке «приховування» реальних розмірів оплати їх праці викликатиме недовіру, сумніви у їх чесності.
7) Загрозливою для незалежності і самостійності Рахункової палати, як не дивно, може стати пропозиція утворення при ній Громадської ради за участю інститутів громадянського суспільства (ст. 30). Зазначу, що якщо палата працює на підставі міжнародних стандартів, додатковий громадський орган їй непотрібен – вона і так відкрита для суспільства і реагує на всі його запити. Водночас зовнішнє втручання в роботу Рахункової палати у будь-якому випадку заборонено. Як же ми будемо довіряти результатам роботи палати, якщо на неї справлятимуть тиск?
8) У цілому позитивно оцінюючи введення норми щодо здійснення зовнішнього аудиту Рахункової палати, зауважу, що запропонована редакція ст. 44 не відповідає вимогам міжнародних стандартів. Зокрема, категорично неможливим є проведення зовнішнього аудиту Рахункової палати органом державного фінансового контролю, яким є Державна фінансова інспекція України. Це порушує принцип незалежності палати та суперечить логіці здійснення зовнішнього аудиту, оскільки Держфінінспекція є органом внутрішнього державного фінансового контролю і сама підлягає контролю з боку Рахункової палати.
9) Сумнівною з точки зору дотримання вимог чинного законодавства та принципу незалежності видається також вимога прикінцевих положень щодо перебування на посадах діючих членів і Голови Рахункової палати до вирішення Верховною Радою України питання про їх звільнення з посад. Це порушує процедуру звільнення членів палати.
Крім перерахованих принципових зауважень, є менш вагомі і скоріше дискусійні. Привертає увагу не завжди коректне використання термінів «державний аудит» та «фінансовий контроль», що суперечить вимогам стандартів ISSAI, і на чому наголошують фахівці Рахункової палати та науковці у своїх дослідженнях. Також позитивно вплинули б на зміст закону більша конкретизація і розширення вимог до членів палати; включення можливості фінансування палати через отримання нею власних доходів за рахунок виконання аудиту міжнародних ресурсів та участі у міжнародних проектах і програмах; унормування вимог до підсумкового документу, який оформлюється за результатами різних контрольних та експертно-аналітичних заходів Рахункової палати (звіт / акт); більш чітка процедура реагування на звіти палати з боку державних органів тощо.
Насамкінець зауважу, що прийняття нових «правил гри» для вищого органу державного аудиту не повинно відбуватися поспіхом. Якість та ефективність змін у цьому випадку мають бути пріоритетом. Отже, залучення до обговорення переваг і недоліків прийнятого у першому читанні закону «Про Рахункову палату» експертного середовища, представників іноземних інституцій, фахівців Рахункової палати, науковців і широких кіл громадськості сприятиме підвищенню якості остаточного тексту закону, і, відповідно, забезпечуватиме досягнення кінцевої мети реформи.