Все публикацииПолитика

Терези люстрації: помста чи справедливість?

Сам термін «люстрація» містить щонайбільш не правову, а моральну складову. Від його первісної етимогології, що криється ще в давньогрецькій міфології (де «люстрація» – lustratio, piacula, piamenla, caerimoniae – означала ритуал очищення від моральної скверни) до сучасного прочитання, як надзвичайного заходу політичного захисту демократії, що розвивається, люстрація – це радше моральне покарання. І саме тому закон про люстрацію має відповідати принципу верховенства права як суперконцентрації справедливості, свободи, демократії. Цей закон має бути бездоганним, з чітко зрозумілою метою.

Марина СтавнійчукМарина Ставнійчук, Член Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанська комісія) у 2009-2013 роках

Фото: Ирэна Скуратовская

Порушення процедури прийняття такого закону, закулісні ігри, торги і маніпуляції навколо нього виглядають як ляпас суспільству, попри усю публічну привабливість і популярність цієї ідеї.

Проводити люстрацію мусять люди з бездоганною репутацією і високою моральністю. Як Вацлав Гавел у Чехії. У нас свого Гавела немає як серед люстраторів, так і серед «верховних» мешканців Олімпу. На жаль.

Не менш важливе питання: чи на часі? Як на мене, час великої люстрації для України минув років так років 20 тому. Перша влада незалежної України не скористалася шансом на справжню політичну люстрацію, як це було зроблено у окремих постсоціалістичних країнах. А що нині? Півтора роки нової влади – відсутність реформ, корупційні скандали на мільярди, зловживання повноваженнями, здирання шкури з громадян в податковій, тарифній сфері, скандали у владі, політичні зради і крутійство, зрештою війна… Ці півтора року могли би стати часом швидких, ефективних реформ та боротьби з корупцією. Але реформи і подолання корупції – це складно. Тому було взято напозір просту, як сокира, ідею люстрації. Утім з’ясувалося, що і з сокирою теж не уміють поводитися.

Процедура прийняття: родимі плями Закону

Ухвалення люстраційного закону 16 вересня 2014 року певна частина суспільства зустріла аплодисментами, сидячи перед екраном телевізора. Насправді наші співвітчизники хотіли – і хочуть зараз - справедливості. Яка, їм тоді ввижалося, може наблизитися з цим законом. Проте Закон України «Про очищення влади» відразу ж набув брудних плям – «родимих плям».

По-перше, його продавлювали під тиском «вулиці»: чоловіки в чорних масках, вибухи у натовпі перед будівлею ВР, штовханина з міліцією не сприяли уявленню про те, що люстрація є частиною виваженої і раціональної державної політики, а наближення дати парламентських виборів нагадувало про електоральну зацікавленість тих політичних сил, які лобіювали закон.

Фото: Макс Левин

По-друге, відомо, що текст законопроекту не було роздано депутатам перед остаточним його ухваленням, тому голосування відбувалося наосліп. Текст закону стурбована громадськість побачила більш ніж через тиждень, коли його підписав тодішній спікер парламенту і передав на підпис Президенту держави. Причина цього невдовзі відкрилася: з»ясувалося, що вже після того, як парламент схвалив закон, в текст було внесено море поправок. Тобто парламент проголосував за цілком інший законопроект, ніж той, який країна отримала «на виході», у вигляді Закону України «Про очищення влади» від 16 вересня 2014 року № 1682-VII.

Процедурні порушення при прийнятті законів у парламенті нинішнього скликання, на жаль, стали нормою. Але такі порушення неприпустимі, особливо щодо закону, який покликаний відновити справедливість!

І на це звертає особливу увагу Венеційська комісія у Проміжному висновку № 788/2014. «…Венеційська комісія хотіла б підкреслити, що такі процесуальні порушення розходяться з принципом верховенства права. Проте, вони виставляють легітимність процедури в негативному світлі, що особливо спірно як для закону, що спрямований на відновлення довіри до органів державної влади та забезпечення відкритого та прозорого здійснення публічної влади. Тому Комісія закликає український парламент не повторювати подібних порушень у майбутньому».

Додам також, що це не вперше в новітній практиці Комісія була поставлена перед фактом, тобто отримала закон вже після того, як його прийняв парламент. Утім у цьому випадку закон до Венеції надсилала не українська влада, яка повсякчас запевняє, що звіряє свій годинник за європейським часом, а Моніторинговий комітет ПАРЄ. Він має право у складних або спірних ситуаціях стосовно країн, що знаходяться під моніторингом звертатися до Європейської комісії за демократію через право (Венеційська комісія) за висновками і він скористався цим правом у жовтні 2014 року.

Шлях вдосконалення: від дуже поганого закону до незадовільного

Відтак у Венеційській комісії була створена робоча група для оцінки закону про люстрацію в якомога коротший термін. На пленарне засідання Венеційської комісії, яке відбувалося 12 грудня 2014 року, прибули міністр юстиції Павло Петренко, а також депутати-апологети люстрації. Повпреди у відповідь на критику «натякали» на недостатнє розуміння Європою «особливостей української ситуації». Проміжний висновок Венеційської комісії щодо відповідності Закону України «Про очищення влади» нормам європейського права був нищівним. Але попри все, компромісу було досягнуто й українські представники визнали необхідність внесення поправок до закону. Було домовлено – і ця згода зафіксована у Проміжному висновку ще у грудні 2014 року – українська сторона вдосконалить закон до березня 2015 року.

Тим не менш, «домашнє завдання» українська сторона виконала знову лише на «чернетці» і не у домовлені строки. Низку статей, щодо яких європейські експерти висунули радикальні критичні зауваження, відредагували, і поправки у вигляді проекту Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань очищення влади» зареєстрували у парламенті аж 21 квітня 2015 року. І тільки тоді пропозиції змін до закону направили до Венеційської комісії.

За цей час кожна зі сторін наполягала на своєму. Президент Венеційської комісії Джані Букіккіо під час візиту до Києва у лютому цього року відверто назвав Закон про очищення влади «поганим законом». На моїй пам’яті це вперше завжди стриманий, дипломатичний пан Букіккіо був настільки категоричним. А до прикладу, один з депутатів-люстраторів, очевидно, не розуміючи, що з Венеційською комісією неможливо домовитись про щось «своє», заявляв, що одного із експертів Венеційської комісії повезли до Межигір’я, де він, сповнений сильних вражень, визнав, що люстратори праві у своїх позиціях щодо закону. Мовляв, уже про все «домовлено» …

Джані Букіккіо
Фото: dyvys.in
Джані Букіккіо

Венеційська комісія врахувала поступ у вдосконаленні окремих позицій Закону. Однак в цілому Остаточний висновок відтворює положення Проміжного висновку. Іншими словами, європейські експерти оприлюднивши цього тижня Остаточний висновок щодо Закону України «Про очищення влади» (Закон про люстрацію) CDL-AD(2015)012, відзначили, що поступ є, але дуже незначний. До речі, обидва Висновки сьогодні залишаються в силі.

Невідповідність критеріям

Люстрація вирізняється на тлі класичного права, вона не врахована в жодному міжнародному документі, що має обов’язкову силу.

І якщо вже закидати європейцям «недостатнє розуміння особливості української ситуації», то слід сказати, що в кожній країні, яка намагалася проводити чи проводила люстрацію, були свої «особливості ситуації»: у Польщі, колишній НДР, країнах Балтії, Албанії та Македонії особливості подолання посттоталітарних комплексів та проблем були дуже різними. Тому універсальних процедур люстрації не існує. Проте є, і діють, основні критерії їх відповідності базовим принципам верховенства права, міжнародно-правовій базі, яка має обов’язкову юридичну силу у галузі прав людини, а саме – Європейської конвенції з прав людини, Міжнародному пакту про громадянські і політичні права, Загальній декларації прав людини тощо.

Ці критерії, як запобіжник від перетворення люстрації на засіб політичної розправи та наруги над правами людини, відображено в двох документах - Резолюції 1096 Парламентської Асамблеї Ради Європи від 1996 року та доповіді до цієї Резолюції, в якій наведено Керівні принципи для забезпечення відповідності люстарційного законодавства вищезгаданим нормам у царині прав людини. Саме цими документами і керувалася Венеційська комісія в оцінці українського закону про люстрацію.

До речі, з огляду на надто тонку грань між люстрацією і порушенням індивідуальних прав людини та задля збереження суспільного спокою, низка держав визнали за краще відмовитися від люстрації - це Іспанія після правління генерала Франко, Південно-Африканська Республіка після повалення режиму апартеїда, врешті ближчі нам посткомуністичні Болгарія та Румунія.

Відзначу, що Висновки Венеційської комісії щодо України «і за духом, і за буквою» кореспондуються з Висновками Венеційської комісії, що вона надавала стосовно проектів люстраційного законодавства Албанії та «колишньої Югославської Республіки Македонії». Ці країни відтак відмовилися від масштабної люстрації.

Засідання Венеціанської комысcії
Фото: www.venice.coe.int
Засідання Венеціанської комысcії

Усі тринадцять критеріїв, затверджені ПАРЄ, сприяють також більш чіткому розумінню мети люстрації, що базована на ідеї «демократії, здатної захистити себе». Нагадаю, що цей термін народився у Німеччині кінця 1940-х років, коли держава наново поставала після десятиліть нацизму. Отже, люстрація є радикальним і надзвичайним засобом захисту нової демократії від можливих рецидивів посттоталітарного минулого. Одним із низки засобів, але не єдиним.

Україна, на відміну від країн Балтії, Польщі, Чехії та інших колег по так званому «соціалістичному табору», не проводила люстрацію в 1990-х, відразу після падіння комуністичного режиму. Пізно розмірковувати про те, якою мірою відсутність «очищення від моральної скверни» (якщо послуговуватися давньогрецькою етимологією) уплинуло на формування тієї України, в якій ми живемо сьогодні. Однак доречно задати питання: чому Україна актуалізувала це нині, коли спливло 24 роки, виросло ціле покоління людей, а комуністичні ретрогради з партійної верхівки вже давно не мають жодного впливу на державні справи, позаяк перебувають або в глибокій пенсії, або на тому світі? Вочевидь, для цієї мети достатнім засобом цілком може бути закон про декомунізацію, який прийнятий 9 квітня 2015 року.

Намір провести таку глибоко ретроспективну люстрацію точно спантеличив і наших європейських партнерів. Посилаючись на Керівні принципи ПАРЄ, Венеціанська комісія делікатно зазначила, що «люстрацій ні заходи бажано завершити в усіх колишніх комуністичних країнах не пізніше, ніж 31 грудня 1999 року». «Це пов’язано із загрозою, яка випливає з таких колишніх режимів, - аргументується у Проміжних висновках Венеціанської комісії. – Але якщо національні органи обирають період довший, ніж рекомендовано в Керівних принципах, вони повинні мати вагомі причини». Іншими словами, європейські експерти натякають на високу ступінь безглуздості цієї ініціативи. Хоча нічого незаконного в ній не бачать.

Таким чином, якщо повернутися до мети люстрації, то вона зосереджена, власне, на періоді президентства Януковича.

Питання, як довго Україна йтиме до світлого майбутнього – принципове. Воно визначає спроможність влади бачити мету досяжно і, виходячи із задач, вибудовувати алгоритм перетворень. У тому числі і у царині люстрації, якщо така проводиться.

Тому й один із сформульованих ПАРЄ критеріїв передбачає, що люстрація повинна мати чіткі строки проведення та визначати чітко період, впродовж якого здійснюється люстраційні перевірки. Щоб люстрація не перетворилася на вічний двигун політичних месників. Крім того, в Європі схильні вірити, що під впливом позитивних системних змін у країні люстрований чиновник має здатність до перевиховання, якщо не через глибокий катарсис, то бодай задля відновлення репутації, здобуття робочого місця тощо. Венеційська комісія нагадує, що як встановлено Європейським судом з прав людини у справі Жданока, національні органи влади «повинні постійно контролювати встановлене законом обмеження з метою його найшвидшого завершення».

При цьому зауважує, що український Закон про очищення влади не обмежено в часі, тому скидається на те, що за бажання і охоти люстрація може тривати нескінченно.

Фото: 24smi.org

Крім того, Комісія звертає увагу на невмотивованості різних термінів дискваліфікації – п’ятирічної за рішенням суду і автоматичної, так званої колективної – десять років, рекомендуючи «продемонструвати, що особи, до яких застосовується більш тривала заборона обіймати посади в органах влади, становлять потенційно більшу небезпеку для нового демократичного суспільства, ніж особи, щодо яких діє менший строк заборони». При цьому українська сторона ніяким натяком не вказує, як довго триватимуть люстраційні перевірки, що передбачені на майбутнє, а значить цілком можливо, що особа, вину якої буде доведено і кваліфіковано на п'ять років дискваліфікації, разом з терміном, поки тривала власне перевірка, може фактично отримати покарання не менше за чиновника, який скоїв більш серйозні порушення та злочини.

Існує ще низка критеріїв, встановлених ПАРЄ, які проігноровано як українським законом, так і теперішніми люстраційними практиками. Перелічу ті з них, на яких спеціально акцентує Венеціанська комісія у своєму Остаточному висновку:

  • принцип індивідуальної, а не колективної відповідальності, вина кожного має бути доведена в кожному окремому випадку;
  • презумпція невинуватості до доведення вини і право на судовий перегляд ухваленого рішення;
  • люстрація не поширюється на виборні посади.

Презумпція невинуватості у нас вже порушена, адже прізвища осіб, щодо яких проводиться перевірка, оприлюднено в Єдиному державному реєстрі на сайті, який веде Міністерство юстиції. Та й посадовці особисто мають подати заяви, що підлягають люстрації, тобто самі себе в першу чергу мають визнати і публічно декларувати винними.

Право на судовий перегляд рішення ці особи мають, проте держава не гарантує забезпечення цього права. Безперечно, йдеться не про одну-дві справи, оскільки ця тенденція знайшла відображення в трьох абзацах Остаточних висновків Венеційської комісії. Її резюме звучить жорстко: « Венеційська комісія дізналася, що за багатьма судовими справами провадження затягуються. Це перешкоджає ефективному впровадженню Закону та це необхідно припинити якомога скоріше. Це виставляє у негативному світлі стан верховенства права та захисту прав людини в Україні». І далі: «Органи влади України мають розглянути можливість внесення змін у процедуру люстрації з метою її централізації, або повинні забезпечити, що судовий перегляд рішень щодо люстрації є не лише теоретичною можливістю, а реальністю».

До речі, Венеційська комісія прямо рекомендувала Україні винести суддів (за винятком суддів Конституційного суду) за дужки люстраційного процесу, бо судді проходять через потрійне сито люстрації. Але наразі це так і лишилося рекомендацією, бо положення Законів «Про відновлення довіри до судової влади в Україні», «Про очищення влади» з їхніми люстрацій ними процедурами, а також Закону «Про забезпечення права на справедливий суд» з атестацією суддів як мірою покарання, а не кар’єрного росту – всі в силі.

Фото: Макс Требухов

Щодо претендентів на виборні посади, новації були запропоновані у квітні цього року, вочевидь, з прицілом насамперед на жовтневі місцеві вибори: поправки до Закону про очищення влади зобов’язують кандидатів у депутати та мери особисто вказувати, чи є вони об’єктом люстраційної перевірки. Відтак Венеційська комісія наполягла: «Проект статті 2(12) необхідно виключити, оскільки вона є неправильною та призводить до невірного тлумачення». Крім іншого це створює нерівні умови на виборах та переваги для провладних кандидатів.

Ще один важливий аспект люстарційного процесу, на якому наголошує Венеційська комісія, - створення спеціального виконавчого органу. За ті півроку, відколи недосконалий закон діє, такого органу в Україні не існувало, кураторство процесом здійснював департамент Міністерства юстиції у співпраці з громадською радою, обсяг повноважень якої і глибина контролю за роботою «люстраційного регулятора» були не регламентовані. До ціє настанови Київ дослухався – у Венеції почули запевнення, що такий виконавчий орган буде створено. Утім… ви щось чули про діяльність Люстарційного комітету? Отож.

Окреме питання персональної сфери застосування Закону. В Остаточному висновку Венеційська комісія у цьому питанні, посилаючись на Проміжний висновок, попереджає, що занадто широка персональна сфера застосування Закону буде дуже проблематичною. Це не лише створює ризик порушення індивідуальних основоположних прав: це вплине на функціонування всієї української державної служби та соціальної стабільності, призведе до серйозних антагонізмів та викличе обурення осіб, які працювали під колишнім режимом та були відсторонені від державної служби у несправедливий спосіб.

Порада Венеційської комісії: реформи і боротьба з корупцією ефективніші за люстрацію

Венеційська комісія вітає деякі удосконалення запропоновані у проекті, у тому числі, що судді Конституційного Суду тепер включені до переліку осіб, що підлягають люстраційним процедурам, вказуючи на те, що само по собі це не є порушенням чинних міжнародних стандартів. Такий підхід вочевидь з’явився не в останню чергу через сумнозвісне рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 року, яке підірвало тоді в Україні засади легітимності влади і Основного Закону.

Вітає Комісія деякі інші удосконалення, запропоновані у проекті, такі як створення Центрального органу виконавчої влади з питань люстрації або зміни у Єдиному реєстрі. Однак Закон – навіть у разі внесення змін – все ще має недоліки.

Як на мене, Венеційська комісія невипадково підкреслює, що для забезпечення поваги до прав людини, верховенства права і демократії люстрація повинна забезпечити справедливий баланс між захистом демократичного суспільства, з одного боку, та захистом індивідуальних прав, з іншого.

Важливо, що європейські експерти прораховують також ризики, на які в подальшому може наштовхнутися Україна. Головні з них такі:

  1. Вперше в Остаточному висновку, вочевидь оцінивши не лише положення закону, а й практику його застосування, Комісія звертає увагу на те, що проведення масштабного люстраційного процесу призведе до створення величезного бюрократичного тягаря та може стати причиною формування атмосфери загального страху та недовіри.
  2. Венеційська комісія у своїх рекомендаціях для України звичайно бере до розгляду правові позиції Європейського суду з прав людини у справах, що стосувалися «люстраційного» законодавства у Словаччині, Польщі, Литві, Латвії та інших країнах. Цей досвід має також враховуватись, щоб невдовзі не отримати «дев’ятий вал» судових позовів люстрованих до ЄСПЛ, а згодом і пілотного рішення щодо України з цих питань.

Та найважливіший, на мою думку, месидж, який посилають Києву європейські партнери, полягає в наступному: люстрація не повинна заміняти структурні реформи та підміняти собою боротьбу з корупцією. Це квінтесенція. Люстрація як надзвичайний захід демократії може тільки доповнювати їх. Без структурних реформ і ефективної боротьби з корупціонерами, і на найвищому рівні зокрема, люстрація перетворюється на репресивний механізм, який не принесе користі демократії в Україні.

Тим не менш, і ця оцінка, і ті заходи, що вживаються та будуть вжиті Україною в кінцевому підсумку «будуть промоніторені європейськими інституціями», а не віддані на поталу теперішнім люстраторам. От такий привіт з Європи!

Марина СтавнійчукМарина Ставнійчук, Член Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанська комісія) у 2009-2013 роках