ГлавнаяПолитика

Децентрализация и целостность государства (доклад)

12 октября 2016 года Институт Горшенина провел VI Национальный Экспертный Форум "Ключевые вопросы года".

Спикерами первой панели "Децентрализация и целостность государства" были сопредседатель группы стратегических советников при Кабинете министров Иван Миклош, председатель Львовской областной государственной администрации Олег Синютка, председатель Луганской военно-гражданской администрации Юрий Гарбуз и вице-премьер-министр Украины по вопросам административно-территориальной реформы в 2005 году Роман Бессмертный.

Также в обсуждении приняли участие депутаты Верховной Рады Виктория Пташник и Руслан Демчак, депутат Харьковского горсовета Тарас Ситенко, директор Центра исследования гражданского общества Виталий Кулик, бывший нардеп Тарас Чорновил, директор Центра исследований проблем гражданского общества Мария Репко, директор Института развития территорий Юрий Ганущак.

На этой панели был поднят вопрос построения эффективной модели государственного управления в условиях децентрализации и роль местных общин.

Фото: Макс Левин

Ключевые заявления:

  • Реформа пробуксовывает по нескольким причинам, в основном из-за неготовности населения к изменениям и популизма чиновников и политиков.
  • Дальнейшее продвижение реформы требует принятия целого пакета законодательных актов, большая часть которых уже разработана и находится на рассмотрении парламента, но не принята.
  • Фискальная децентрализация предоставила общинам дополнительные средства, но центральные власти продолжают перекладывать на регионы расходные полномочия, фактически не давая возможности использовать дополнительный ресурс на развитие регионов;
  • Нехватка опыта у местных чиновников часто становится преградой к созданию объединенной территориальной общины (ОТО) и внедрения реформы. Обмен опытом между регионами, эффективные межрегиональные связи — лучший метод продвижения реформы на местах.

Реформа децентрализации по оценкам украинского правительства уверенно движется вперед. Международные эксперты, имеющие опыт внедрения аналогичных изменений, уверены, что Украина на этом пути сделала только первый «фискальный» шаг, перераспределив налоговые поступления между центральной и местной властью. Впереди целый ряд изменений, без которых реальная децентрализация власти невозможна и без каких предыдущие достижения ничего не будут стоить.

Децентрализация - это реформа, которая наконец-то сдвинула с места региональное экономическое, социальное и культурное развитие, предоставив органам местного самоуправления значительные финансовые стимулы и административные полномочия.

Фото: Макс Левин

Успехи реформы децентрализации будут нивелироваться, пока страна не начнет ряд реформ в других сферах. Участники форума вспомнили опыт Польши, которая провела одну из самых успешных реформ децентрализации благодаря тому, что параллельно реформировались и другие сферы общественной жизни. К сожалению, в Украине реформа децентрализации пока ограничилась только фискальными изменениями, крайне низкие темпы реформирования образовательной и медицинской сфер не дают реформе продвигаться дальше.

Существует представление о том, какими должны быть следующие шаги для внедрения реформы, однако нет надежных механизмов реализации этих шагов. Участники дискуссии единодушно согласились с тем, что популизм - главный враг реформ в Украине.

Продвижению реформы мешает не столько нехватка средств и опыта, сколько нежелание власти брать на себя ответственность за принятие непопулярных, но необходимых для качественных изменений решений.

Иван Миклош, который в свое время провел ряд принципиальных реформ в Словакии, отметил, что если украинские руководители будут ждать решения, которое удовлетворит всех, реформа не состоится никогда. Оппоненты Миклоша в Словакии говорили, что предложенные его командой изменения не могут воплощаться в жизнь, поскольку их поддерживает лишь 15% граждан, однако команда не остановилась, не испугалась ответственности и доказала, что быстрые и эффективные изменения возможны при условии, что власть готова брать на себя ответственность за непопулярные шаги.

Фото: Макс Левин

Председатель Львовской ОГА Олег Cинютка согласился со словацким реформатором, отметив, что год назад в области запрос на реформы был минимальным, чиновники не были готовы к изменениям и сопротивлялись их внедрению. Однако это не остановило местную власть. Через год после первых результатов реформы отношение местных властей к преобразованиям изменилось, область ощутила перемены, появился общественный запрос на дальнейшие трансформации, стала ощутимой поддержка местных чиновников.

Фото: Макс Левин

По словам спикеров, часто причиной сопротивления среди управленцев среднего звена является нехватка опыта, непонимание того, к какой цели должно привести децентрализация. Интересным опытом в этом поделился Юрий Грбуз, председатель Луганской областной военно-гражданской администрации. Он начал проект "Изменим страну вместе", в рамках которого чиновники Луганской области - сельские головы, представители объединенный территориальных общин (ОТО), мэры городов, изучали опыт работы ОТО Полтавской, Винницкой, Хмельницкой, Тернопольской, Львовской и Закарпатской областей. Акценты делались на новых возможностях общин, привлечении инвестиций и сотрудничестве с инвесторами, бюджетных процессах, разработке стратегических планов развития и тому подобное.

Обмен опытом - сверхважная составляющая успеха реформы децентрализации, поскольку позволяет избежать ошибок, которые уже были допущены пионерами реформы.

Фото: Макс Левин

Впрочем, как отмечали приглашенные к дискуссии эксперты, всех ошибок все равно избежать не удастся, но страх ошибиться не должен мешать структурным преобразованиям. Опыт поражений и побед выстроит в обществе понимание важности и сложности самой реформы.

Не все проблемы можно решить на местном уровне. Эксперты чувствуют определенное сопротивление преобразованиям и на уровне центральных властей. В частности, речь идет о затягивании парламентом принятия ряда важных законопроектов, о нежелании отдельных министерств (например, образования и медицины) ускорить реформы в отдельных отраслях.

Неопределенность с финансированием работы профтехучилищ (ПТУ) привела в прошлом году к тому, что они были отданы на попечение местным бюджетам без компенсаторов. Большинство учебных заведений оказалась и трудном положении, местные власти вынуждены были за счет других расходных статей искать средства на содержание ПТУ. В результате пришлось привлекать Минфин и средства спецфонда Госбюджета, чтобы выйти из сложной ситуации. Хотя такой ситуации бы не было, если бы Министерство образования вовремя подготовило реформу заведений ПТУ, оптимизировало сеть заведений и приняло бы необходимые нормативные документы. В следующем году местные бюджеты уже не будут содержать ПТУ, поскольку эксперимент оказался неудачным, но вместо этого им передают целый ряд других расходных полномочий.

Фото: Макс Левин

С 2017 года на плечи местных бюджетов ложатся зарплаты непедагогического персонала в образовательных учреждениях (9,2 млрд грн), оплата коммунальных услуг и энергоносителей в образовательных и медицинских учреждениях (15,3 млрд грн), льготные перевозки (2,2 млрд грн), содержание санаториев (0,3 млрд грн), задолженность по разнице в тарифах прошлых лет (7,3 млрд грн), пени и штрафы коммунальных предприятий (12 млрд грн), содержание 30 государственных учреждений здравоохранения и многое другое. Компенсаторы, предусмотренные Министерством финансов, покрывают лишь треть упомянутых расходов, причем пойдут они от областей и районам, которые будут распределять деньги "по первоочередной необходимости", то есть далеко не все эти деньги получат.

Фото: EPA/UPG

Тенденция очевидна. Избыток средств, которые местные бюджеты получили в результате фискальной децентрализации почти полностью будет израсходован на новые полномочия, которые центральная власть перекладывает на местные бюджеты.

Действительно, уже за январь - сентябрь текущего года в общий фонд местных бюджетов поступило 103,9 млрд грн, что составляет 99,4% годового объема поступлений, утвержденного местными советами. Прирост поступлений в общий фонд против января-сентября прошлого года (в сопоставимых условиях и без учета территорий, неподконтрольных украинской власти) составил 49% или + 34,2 млрд грн. Однако фискальная реформа проводилась для того, чтобы избыток средств регионы могли использовать на свое развитие, а не на финансирование расходов, которые традиционно полагались на государственный бюджет. Ведь льготный проезд в транспорте - это льгота, к которой местные власти никакого отношения не имеют. Задолженность из-за разницы тарифов также возникла по вине центральной власти, а не местной.

При этом та же центральная власть продолжает сопротивляться реформе. Депутат Верховной Рады Виктория Пташник отметила, что если проанализировать политические программы всех политических сил, которые шли в парламент, то мы почти в каждой увидим лозунги за децентрализацию. Если же попросить экспертов проанализировать законопроекты в сфере децентрализации, которые сегодня появляются в парламенте, и затем проанализировать, были ли они поддержаны этими политическими силами, которые якобы выступают за децентрализацию, то мы увидим определенное несоответствие.

Фото: Макс Левин

Действительно, парламент блокирует и затягивает рассмотрение целого ряда законопроектов, необходимых для дальнейшего воплощения реформы. В частности, речь идет о ЗП №4772, №4390, №4355, №4386, №4209, №4676 и остальных. Принятие этих документов усилит финансовую базу общин, усовершенствует механизмы формирования ОТО, функционирование института старост и тому подобное. Эксперты согласились, что частично реформа пробуксовывает из-за сопротивления тех кругов, которые финансово заинтересованы в том, чтобы реформа не двигалась.

Иван Миклош отметил, что на пике реформ в Словакии в 2003 году правительство приняло 207 реформаторских законопроектов, из них парламентом было принято 206, зато в прошлом году Верховная Рада поддержала лишь 37% правительственных решений, что является крайне низким показателем.

При этом актуальность именно этой реформы для Украины чрезвычайная. Во-первых, общество разочаровано качеством централизованной системы госуправления. Во-вторых, учитывая объем необходимых преобразований в государстве, логично было бы, чтобы органы центральной исполнительной власти разгрузили себя от локальных функций, которые более эффективно смогут выполнять органы местного самоуправления.

Фото: Макс Левин

Центральная власть может больше сконцентрироваться на реализации общенациональных задач: обороне, макроэкономической политике, денежно-кредитной сфере, судебной системе, управлении инфраструктурой и коммуникациями государственного значения.

В свою очередь образование, медицина, коммунальное хозяйство и коммунальные коммуникации, пожарная безопасность, благоустройство, охрана правопорядка передаются на местный уровень. Одновременно это повысит как эффективность внедряемых изменений, так и ответственность за их последствия.

Участники дискуссии, в частности Роман Бессмертный, который стоял у истоков реформы децентрализации, убеждены, что чем глубже будут соответствующие изменения в Украине, тем более цельным государством она будет. Говорить о децентрализации как об угрозе федерализации - неоправданное преувеличение. Но это не значит, что угрозы вообще отсутствуют.

Фото: Макс Левин

Участники разговора отмечали, что риски того, что власть на местах будет концентрироваться в руках "местных князьков", существуют. Например, местные выборы уже состоялись и показали, что во многих случаях владельцы аграрных предприятий пытались или "продвинуть" своего кандидата к местной власти, или "договориться" с потенциальными победителями. К большому сожалению, без регулирования из центра такие случаи будут иметь многочисленные негативные последствия.

Участники дискуссии также затронули вопрос о разработке новой редакции закона "О префектах", который должен создать надежный механизм надзора за соблюдением органами местного самоуправления Конституции и законов Украины, но не превратить самых префектов в чиновников со сверхполномочиями.

Дискуссия показала, что вопросов без ответов еще очень много. Впрочем, страх преобразований не должен помешать изменениям. Любой, даже самый маленький шаг в продвижении реформы, лучше топтания на месте.

Недостаток консолидации усилий в органах как центральной, так и местной власти - основная преграда реформе. Не случайно Юрий Гарбуз предложил всем, заинтересованным в реформе политикам и чиновникам «сесть на политическую диету», отказаться на время реформы от эмоциональных лозунгов и демагогии.

Дальнейшее внедрение политики децентрализации должно стать действенным фактором стабилизации социально-экономической ситуации, выхода из финансового кризиса, преодоления противоречий между различными уровнями власти, организации отношений между центром, регионами и территориальными общинами на принципах распределения сфер ответственности и компетентности, а также партнерства в сфере обеспечения граждан Украина государственными и местными благами. Реформа также должна способствовать повышению эффективности использования бюджетных средств на всех уровнях управления.

Реализация бюджетной децентрализации должна опираться на административно-территориальную реформу в Украине и новую идеологию госуправления, определяя основное содержание деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, как деятельность по предоставлению эффективных услуг гражданам.