Рядовым гражданам впервые позволяют заглянуть в замочную скважину комнаты, где принимают решения такого уровня. Давайте же этой возможностью воспользуемся. Сегодня LB.ua публикует перевод первой части документа (первые три главы из шести).
**
Рабочий документ МВФ WP/12/247
Ценовая политика Украины на рынке газа: последствия от повышения тарифов
Авторы: Pritha Mitra, Ruben Atoyan
Предупреждение:
Данный рабочий документ не следует воспринимать как отражение взглядов МВФ. Мнения, высказанные в настоящем рабочем документе, принадлежат авторам и не обязательно отражают точку зрения или политику МВФ. Рабочие документы публикуются с целью получения замечаний и дальнейшего обсуждения.
Резюме:
Украинская политика формирования цен на газ и отопление для населения базируется на субсидиях для всех семей. Поскольку стоимость импортного газа растет, эта политика все больше и больше давит на государственные финансы, поддерживает энергетическое перепотребление, тормозит инвестиции в системы доставки ресурсов и подрывает стимулы для отечественной добычи газа.
Реформа тарифов и адресная соцподдержка могут заменить текущую ценовую политику
Тем не менее, рост цен на газ был перенесен на среднесрочную перспективу, так как это решение является политически непопулярным. После оценки потребления домашних хозяйств по группам доходов (квинтелям, то есть когда все население ранжируют по уровню доходов и делят на 20-процентные доли, - LB.ua) авторы статьи пришли к выводу, что реформа тарифов в сочетании с адресной социальной поддержкой может прийти на смену экономически неэффективной текущей ценовой политики. Это практически не ударит по беднейшей группе граждан.
А. Введение
В Украине действуют скрытые субсидии населению через заниженную цену на бытовой газ и отопление. Такая политика действует уже долгие годы. Но стоимость дотаций постоянно растет. Переход к большей экономической эффективности — через повышение тарифов до реального уровня, отражающего стоимость газа — непопулярная мера с политической точки зрения, и потому она отложена на среднесрочную перспективу.
Упущенная выгода от такой политики составляет почти 5% ВВП в год
Занижение цен на бытовой газ и отопление — слабый инструмент распределения общественных благ и обеспечения благосостояния. Упущенная выгода от такой политики составляет почти 5% ВВП в год. При этом низкие тарифы не столько поддерживают бедных, сколько помогают экономить богатым.
Такая политика является финансово и экономически неоправданной. Это бездумное расходование государственных финансов, которое поддерживает перепотребление, тормозит инвестиции в систему доставки энергоносителей и подрывает стимулы для увеличения внутренней добычи газа, которая могла бы существенно снизить потребность Украины в импорте газа.
При наличии бюджетных ограничений скрытые субсидии на газ также отвлекают ресурсы от других социальных и инфраструктурных расходов. Эта проблема усилилась в последние пять лет, после того как Россия отменила скидку на газ для Украины.
Власти признают, что изменения в газовой ценовой политике, в конечном счете необходимы. Они обеспокоены тем, что резкое повышение тарифов вызовет значительные экономические трудности, особенно для бедных семей. Они видят повышение цен как последний этап ряда изменений, которые начинаются с энергосбережения. Речь идет об улучшениях жилого фонда (установка счетчиков и утепление). А также о создании условий для доступных кредитов на энергосбережение для населения.
Международные финансовые институты советуют постепенно повышать тарифы и выделять адресную помощь уязвимым членам общества. Четкие обязательства по регулярному повышению тарифов до полного возмещения расходов будут стимулировать экономию энергии.
Увеличение контроля над расходами энергоресурсов на уровне дома увеличит прозрачность платежей, а также повысит готовность семей к плате по счетам с новыми тарифами. Эти реформы помогут реконструировать газо- и теплораспределетельную инфраструктуру и инвестировать в разведку и разработку внутренних месторождений газа. В то же время субсидии на коммунальные услуги должны пойти на помощь наиболее нуждающимся семьям.
Эта публикация вносит свой вклад в диалог по поводу ценнобразования на газ, освещает тему влияния роста цен на газ и отопление на потребление и благосостояние домохозяйств. Также мы анализируем последствия для государственных финансов за счет снижения объема косвенных субсидий для всех и роста расходов на поддержку тех, кто в ней нуждается.
Основные выводы:
- Повышение тарифов приведет к сокращению потребления газа, даже в краткосрочной перспективе. Например, наш анализ показывает, что в ответ на повышение цен на 20% семьи будут реагировать сокращением потребления примерно на 5% газа и 3% отопления (экономия больше в семьях с большим уровнем дохода).
- Богатые потеряют в 1,5 раза больше бедных с ростом тарифов. Но если считать не в абсолютных цифрах, а в процентах от доходов семьи, то бедные пострадают сильнее.
- Хотя равномерное повышение тарифов может по-разному отразиться на доходах семей, программы социальной помощи могут полностью покрыть расходы бедных домашних хозяйств. Экономия для правительства полностью перекроет расходы на поддержку бедных. Такая экономия позволит компенсировать расходы бедных семей даже опережающими темпами (то есть сперва повышаются субсидии, а затем повышаются тарифы, - LB.ua).
Также в тексте есть справочная информация о последствиях скрытого субсидирования потребления газа, а также последствия от роста тарифов для благосостояния украинских семей.
В. Экономические последствия скрытого субсидирования потребителей
Украина медленно реформирует газовый сектор. Дельта между рыночной и отпускной ценой газа — одна из самых больших в регионе, где цены на бытовой газ и отопление жестко регулируются.
Нехватка инвестиций в собственную добычу газа ставит Украину в зависимость от импорта из России — соседский газ удовлетворяет две трети потребностей Украины. Внутренняя инфраструктура распределения опирается на устаревшие системы доставки в сочетании с низким объемом инвестиций в такие инструменты энергоэффективности, как утепление фасадов, двойное остекление и т.д. (Авторы делают выводы о системе добычи и транспортировки на основе общения с экспертами энергетической сферы. Тем не менее, «Нафтогаз» оспаривает выводы авторов).
Государственные компании доминируют в газовом и отопительном секторах:
- «Нафтогаз» (NG), государственная холдинговая компания, состоит из множества дочерних структур, которые специализируются на внутренней добыче нефти и газа, импорте газа, хранении, транзите газа из России в Европу, внутреннем распределении. Домашние хозяйства, промышленные и бюджетные учреждения закупают газ у «Нафтогаза». (Большая часть химической промышленности закупает газ напрямую у «Газпрома» - это около 15% всего украинского импорта газа).
- Отопительные мощности находятся в основном в коммунальной собственности, закупают газ у «Нафтогаза» для генерации и распределения тепла и горячей воды. (Тарифы за отопления включают в себя затраты на поставку горячей воды). Стоимость газа составляет около 90% в себестоимости этих услуг. Внутренние тарифы для промышленной части потребителей «Нафтогаза» были повышены до рыночной стоимости. В отличие от цен, по которым платят домашние хозяйства и коммунальные предприятия ЖКХ (последние жестко регулируются и остаются на уровне от одной пятой (население) до трети (ТЭЦ) стоимости импорта). Причем тарифы на отопление для населения покрывают только половину реальных затрат коммунальных предприятий, то есть цена искажается во второй раз.
Несмотря на 50-процентный рост стоимости бытового газа в августе 2010 года и 15% роста тарифов на отопление в январе 2011 года, их стоимость остается одной из самых низких в Европе и значительно ниже рыночной стоимости.
Заниженные тарифы вгоняют «Нафтогаз» и коммунальные теплоцентрали в убытки, которые покрывает государственный бюджет:
Потери «Нафтогаза» (1,5% ВВП в 2011 году) от продажи импортного газа населению и коммунальным предприятиям ниже себестоимости усугубляются рядом факторов: низкой добычей отечественного газа, плохой платежной дисциплиной, перераспределением газа от населения промышленным потребителям и потерями из-за устаревшей инфраструктуры. Доходы от транзита российского газа и от платы за газ в промышленности лишь частично покрывают потери. Государство финансирует дефицит «Нафтогаза» в основном через гособлигации, которые выкупают госбанки (по цене ниже рыночной доходности), а также за счет денежных переводов, налоговых зачетов и гарантий по внешним займам «Нафтогаза».
Дефицит в бюджетах коммунальных предприятий связан с тарифами на отопление, которые установлены ниже себестоимости, с неэффективной инфраструктурой распределения энергоносителей и с долгами конечных потребителей. Последнее частично отражает нехватку счетчиков (до 40% всех потребителей), что позволяет потребителей обвинять поставщиков в завышенных счетах. Потери коммунальных компаний покрываются частично за счет прямых государственных субсидии и за счет того, что «Нафтогаз» часто списывает долги таких предприятий.
Вдобавок к этому многие семьи получают помощь от правительства. Эта помощь бывает в виде явных субсидий и в виде льгот населению по оплате за газ и отопление. В основном льготы получают такие категории как ветераны войны, жертвы аварии на Чернобыльской АЭС, представители социально-значимых профессий и т.д. Прямые субсидии предоставляются семьям, в которых расходы на коммунальные услуги превышают 15% общего дохода (или 10% для пенсионеров и инвалидов).
Льготы составляют три четвертых всех затрат правительства на помощь по оплате за газ и отопление (0,2% ВВП). Только 20% льгот приходится на 20% беднейших граждан, а 30% льгот получают богатые слои населения. Около 85% граждан, которые живут ниже черты бедности, не получают никакой социальной помощи (ни в виде льгот, ни в виде прямых субсидий). Только 5-12 копеек из каждой потраченной гривны (в оригинале - доллары и центы, но пропорции сохраняются, - LB.ua) в этой сфере помогают правительству бороться с бедностью.
Последствия от занижения цен на газ и отопления:
В целом, на компенсацию цен за природный газ из бюджета приходится около 6% ВВП. (Эти трансферты можно интерпретировать как недополученные доходы и дивиденды. Это деньги, которые поступили в экономику за счет повышения налогов или снижения расходов на государственные услуги. Если бы субсидии были полностью ликвидированы, «Нафтогаз» приносил бы в бюджет значительную прибыль, а не убытки в размере 1,6% ВВП). Основная часть этих денег (5% ВВП) отражает компенсацию разницы между себестоимостью газа и действующими тарифами, и только 0,25% ВВП идет на прямые субсидии и льготы гражданам. Еще 0,25% ВВП получают в качестве субсидий коммунальные предприятия и на 0,5% покрываются просроченные задолженности предприятий.
Из-за нехватки инвестиций отечественное производство газа сократилось с 20 млрд до чуть более 15 млрд кубометров газа за последние десять лет, что увеличило зависимость Украины от импорта.
Устаревшие системы транспортировки и доставки газа приводят к большим техническим потерям, что также увеличивает потребность в газе. В дополнение к увеличению собственной добычи и обновлению системы распределения, ежегодные инвестиции в $1,5 млрд в разведку новых месторождений могли бы в два раза сократить объем импорта газа из России в течение десяти лет. Это, в конечном итоге, позволит Украине стать самодостаточной в вопросах добычи и экспорта газа (оценка сотрудников Всемирного банка).
Жестко регулируемые тарифы и непрозрачность затрудняют оценку и продажу «Нафтогаза», запланированную правительством. Закон об «оценке» компании и приватизации её частей был одобрен парламентом в апреле 2012 года (тут речь идет скорее всего об оценке газотранспортной системы, - LB.ua). Это повысит эффективность компании и качество обслуживания. Однако, регулируемые тарифы и низкая или отрицательная рентабельность большинства бизнес-сегментов «Нафтогаза» из-за заниженной цены на бытовой газ и отопление будут сдерживать инвесторов.
Заниженные тарифы провоцируют перепотребление и проносят пользу тем, кто потребляет больше всех. Несмотря на некоторый прогресс, достигнутый за последнее десятилетие, Украина остается одной из самых энергоемких стран Европы (даже учитывая энергоемкую промышленную структуру) с годовым потреблением газа около 50 млрд кубометров. Энергетическая эффективность составляет всего 60% от уровня Евросоюза.
Низкие тарифы уменьшают желание домохозяйств сокращать потребление или вкладываться в энергосбережение, в том числе путем утепления фасадов. Эта политика также подрывает усилия Кабмина по установке теплосчетчиков в почти 40% жилых домов. Чем выше доход населения, тем чаще такие люди живут в больших домах и получают наибольшую выгоду от неявных субсидий. Большая разница между ценами для промышленности и частных потребителей стимулирует незаконно использовать газ для населения на предприятиях.
С. Теоретические последствия роста тарифов на газ и отопление для населения и ЖКХ
В случае повышения тарифов домашним хозяйствам придется сократить потребление газа и отопления, другие расходы или сбережения. Этот компромисс будет зависеть от уровня доходов семей. Соц.помощь понадобится некоторым из домохозяйств. Однако, что касается более высокого уровня поддержки, то правительству придется определиться, потратить ли свои сбережения от роста тарифов на поддержку или даже повышение уровня жизни бедняков, поддержку более обеспеченных или на рост инвестиций.
Домашние хозяйства
Краткосрочные последствия изменения цен на домашние хозяйства часто оцениваются через изменение благосостояния. Кривая спроса позволяет измерить эти изменения через расходы и потребительские излишки семей (метод впервые введен Хаусманом в 1981 и Ватриа в 1983). Применяя эту методику для тарифов на газ и отопление, мы видим два негативных влияния на домашние хозяйства:
- Расходы домохозяйств будут расти (В литературе принято считать, что спрос на энергию не эластичный, то есть рост тарифов приводит к повышению расходов семей. Если спрос эластичный, то рост тарифов приведет к снижению объемов потребления и даже, возможно, сокращению расходов):
- Максимальное увеличение расходов происходит в момент повышения тарифов, так как объемы потребления почти не изменяются. Домохозяйства двигаются от точки 1 к 2 в графике выше. Расходы домашних хозяйств увеличиваются на C + D + E (от A + B в A + B + C + D + E).
- В краткосрочной перспективе семьи смягчают большую часть первоначального роста расходов за счет сокращения объемов потребления (переход от точки 2 до 3). Такие меры, как лучшая теплоизоляция дома поможет уменьшить потребление. Расходы смещаются с C до B (от A + B в A + C).
- Потребительский излишек сокращается. (Речь идет разнице между сегодняшней ценой и самой высокой ценой, которую готов платить потребитель за поддержание уровня потребления.) На графике выше потребительский излишек будет падать с C + D + F к просто F. Только часть потерянного потребительского излишка, область C, переходит от домашних хозяйств к «Нафтогазу» и коммунальным предприятиям.
Описанные выше изменения благосостояния отличаются в семьях с разным уровнем доходов. Если мы рассматриваем две крайности, то богатые семьи имеют более упругий спрос на газ и отопление, чем бедные. У богатых большие дома, которые, вероятно, потребляют дешевый газ чрезмерно, и богатые могут позволить себе инвестировать в энергоэффективность, когда тарифы вырастут. Между тем, бедные семьи не могут сильно регулировать энергопотребление, поскольку они используют газ и отопление для удовлетворения основных потребностей и у них нет денег на утепление дома. Следовательно:
- Для богатых повышение тарифов приводит к увеличению номинальных расходов в большей мере, чем для бедных, (С'-B'> C-B), так как богатые потребляют большее количество ресурсов, чем бедные (как показано на графике выше).
- Тем не менее, богатые теряют в большей мере потребительские излишки (C'+D'>C+D).
Реакция домашних хозяйств на рост тарифов на газ и отопление неоднозначно отразится на совокупном спросе. В краткосрочной перспективе и при неэластичном спросе, несмотря на некоторое снижение объемов потребления, повышение тарифов приведет к более высоким счетам за энергию, которые вытеснят другие расходы.
Само прогнозирование будущего роста тарифов уже приводит к росту сбережений (Килиан, 2008, обзор последствий повышения цен на энергоносители). Этим негативным воздействиям на совокупный спрос противостоит рост спроса на энергосберегающие материалы, ремонтные работы и, в долгосрочной перспективе, на строительство более энергоэффективных домов. В конечном счете эти изменения также приведут к уменьшению объемов потребления и ликвидации чрезмерного потребления, которое мы наблюдаем в начале.
Социальная помощь и скрытые субсидии
Социальная помощь может частично компенсировать негативные последствия от повышения тарифов для некоторых домашних хозяйств. Домохозяйства, которые сегодня получают соц.помощь из-за того, что счета за коммунальные услуги превышают 15% их доходов, потребуют ещё большей помощи. Другие, которые раньше не получали помощи, смогут теперь ее потребовать, если расходы на услуги превысят 15% их доходов.
Рост тарифов заметно повысит расходы на социальную помощь в виде льгот (в пропорции к росту тарифов), так как большая часть льготников — из богатых семей, которые потребляют много энергоресурсов.
Правительство столкнется с выбором между выплатой социально справедливой соцпомощи и сегодняшней системой
Правительство столкнется с выбором между выплатой социально справедливой соцпомощи и сегодняшней системой распределения благ. Упразднение социальной помощи для богатых слоев (особенно льгот) высвободит ресурсы для поддержки бедных без повышения расходов бюджета (предыдущие исследования показали, что такая помощь понадобится бедным, которые тратят большую часть своих доходов на энергию, - World Bank, 2004 и 2007).
Реформирование программы социальной помощи позволит устранить льготы, обеспечит бедным целевые прямые субсидии (компенсацию за коммунальные расходы, которые превышают 15% дохода), а также обеспечит денежные субсидии в размере потерянных потребительских излишков от роста тарифов. Без социальной помощи богатые получат стимул к экономии.
Повышение тарифов приведет к сокращению неявных субсидий населению, высвобождая государственные ресурсы для роста социальной помощи и стимулируя инвестиции. Новый, более высокий тариф, P2, приближается к импортной цене, PM.
Стоимость скрытых субсидий домохозяйствам снижается (PM - P1) * Q1 - (PM-Р2) * Q2. Эти государственные сбережения могут быть использованы для роста помощи бедным, роста добычи украинского газа и улучшения инфраструктуры. Деньги могут быть направлены также и в другие сферы, например, на медицину и образование. Все эти факторы приведут к росту экономики, что принесет большую выгоду, чем дешевый газ, и бедным, и богатым семьям.
В качестве иллюстрации, на графиках выше, предположим, что тариф был увеличен вплоть до импортных цен (PM = P2). Тогда скрытые субсидии будут сокращены на C + D + E (с C + D + E до нуля) для бедных домохозяйств и C' + D' + E' для состоятельных домохозяйств. В этом случае,
Благосостояние бедных слоев населения можно было бы оставить без изменений (т.е. привести их цену к P1) путем передачи неявных субсидий от богатых семей к бедным. (Хотя операционно легче регулировать льготы ценами, дешевле для бюджета установить все цены на рыночном уровне и обеспечить передачу субсидий бедным в денежной форме C + D).
Правительство экономит достаточно денег, чтобы инвестировать в энергетическую инфраструктуру и другие сферы для роста экономики, так как (С' + D'+ E ')> (C + D + E).
Продолжение последует...